Інституціонально-інформаційна економіка - Чухно А. А. - 15.6. Теорія політики та політичних інститутів

За останнє сторіччя цивілізаційного розвитку в індустріальному демократичному суспільстві значно збільшилася кількість встановлених державою правил, що регулюють обмін на ринках факторів виробництва і готової продукції. Незважаючи на поширення у практиці неоліберальних консервативних концепцій, у постіндустріальному суспільстві спостерігається широка участь держави в економічному житті. Вона передбачає як визначення і забезпечення прав власності, так і безпосереднє розміщення ресурсів. Розуміння сутності та розвитку цієї тенденції в сучасних постіндустріальних суспільствах дає поведінкова теорія представницької влади.

Детально теорія представницької влади представлена у спільній праці Дж. Б'юкенена і Г. Таллока "Розрахунок згоди, логічні основи конституційної демократії".

Для цієї теорії властиві три особливості, що визначають суть аналогічних схем, розроблених на її основі:

1) поведінка людей у політичній сфері характеризується шляхом використанням тих самих гіпотез, що і в неокласичній економічній теорії: гіпотези слугування власному інтересу, повноти і транзитивності переваг, раціональної максимізації цільових функцій;

2) процес виявлення переваг індивідів здебільшого ведеться у термінах ринкової взаємодії: припускається, що відносини між людьми у політичній сфері можуть описуватися у поняттях взаємовигідного обміну;

3) під час досліджень ставляться питання, аналогічні тим, які є головними в неокласичній теорії ціни, тобто питання про існування і стабільність політичної рівноваги, шляхи її досягнення та оцінювання з погляду принципу ефективності Парето.

Проблема колективного надання суспільних благ - вихідний пункт дослідження в теорії представницької влади. Як вже зазначалося, ці блага мають специфічні ознаки, котрі власне і зумовлюють потребу вироблення особливої процедури прийняття рішень щодо їх виробництва.

Фінансування виробництва суспільних благ - справа добровільна, тому обсяг надання їх стає нижчим ніж оптимальний. У цій ситуації виникає "проблема безбілетника" - окремі члени суспільства (або групи) можуть ухилятися від несення своєї частки витрат, очікуючи, що потрібні для виробництва суспільного блага засоби нададуть інші. Тому обсяг засобів, спрямованих на виробництво суспільних благ, буде недостатнім для фінансування того обсягу благ, що забезпечував би максимальне задоволення потреб індивідів (груп) у цих благах.

Вироблення процедури прийняття обов'язкових рішень про участь членів суспільства (групи) в його фінансуванні - це раціональний шлях розв'язання проблеми виробництва суспільних благ. Якщо переваги людей стосовно суспільного блага розрізняються за інтенсивністю (отже, відрізняються і їх бажання робити внесок у виробництво суспільного блага), оптимальним як з позиції етичних цінностей, так і з погляду ефективності результату вважається використання процедури голосування. Вона передбачає одноголосність схвалення рішень щодо обсягу надання суспільних благ і розподілу відповідних витрат. Такий фундаментальний висновок належить К. Вікселю. Його учень Е. Ліндаль у книзі "Справедливість оподаткування" (1919) запропонував один із варіантів досягнення одноголосності з питань про фінансування виробництва суспільних благ. Частка індивіда у фінансуванні суспільних благ (інтерпретована як "податкова ціна" граничної одиниці суспільного блага) згідно з принципом Ліндаля має точно відповідати граничній корисності суспільного блага для нього. В умовах, коли і ставка податку, і обсяг надання суспільного блага становлять об'єкт переговорів (так звана модель добровільного обміну), рівновагу можна визначити таким чином (рис. 15.4):

Криві Д1 і Д2 - суть графіка функцій попиту індивідів 1 і 2 на суспільне благо, OS - частка податку, що сплачує індивід 1, SР - частка податку,

рівновага у моделі добровільного обміну

Рис. 15.4. Рівновага у моделі добровільного обміну

Який сплачує індивід 2. Зменшення частки податку для кожного індивіда (що може проілюструвати переміщення точки S уздовж осі абсцис) зумовлює збільшення величини попиту на суспільне благо. Рівновага за Е. Ліндалем досягається у точці Е, за обсягу надання суспільних благ Q і під час розподілу податкового навантаження у пропорції 0S: SР.

Недоліки цього правила полягають у тому, що:

1) індивіди можуть мати стимул оцінювати граничну корисність суспільних благ, у результаті чого модель добровільного обміну виявляється неспроможною забезпечити оптимальний розподіл податкового навантаження;

2) модель Ліндаля випливає з готовності індивіда платити за надання суспільних благ; водночас "готовність платити" може обмежуватися "здатністю платити", що пов'язано зі збільшенням доходу;

3) процес досягнення одноголосності пов'язаний зі суттєвими трансакційними витратами (витратами ведення переговорів і виявлення істинних позицій сторін, упущеними вигодами за період до досягнення угоди та ін.)

Структуру витрат, пов'язану з часткою голосів, необхідних для прийняття рішень про надання суспільних благ, подано на рис. 15.5.

витрати відсотка голосування

Рис. 15.5. Витрати відсотка голосування

Крива СN - графік функції трансакційних витрат, пов'язаних із досягненням згоди; крива СЕ - графік функції витрат, пов'язаних із можливістю прийняття рішення, яке зачіпає інтереси частини індивідів (у разі голосування за правилами, що відрізняються від правила одноголосності); крива СТ - графік функції сукупних витрат. Точка М відповідає мінімуму сукупних витрат.

Отже, оптимальним правилом прийняття рішень у кожному конкретному випадку є правило голосування, за якого мінімізується рівень сукупних витрат. При конфігурації графіків витрат, наведеній на рис 15.5, немає підстав думати, що мінімум функції сукупних витрат буде досягнутий, коли ОМ становитиме 50 %, тобто у процесі використання правила простої більшості голосів. Оптимальність цього правила досягається, якщо учасники переговорів високо цінують час, витрачений на прийняття рішення. Справа в тому, що проста більшість голосів - мінімальна умова несуперечливих результатів голосування (якщо для прийняття рішень потрібно, наприклад,

40 % голосів, то можлива ситуація, коли два взаємовиключних рішення будуть схвалені). Водночас отримання суперечливих результатів голосування затягує процес ухвалення рішення, а отже, збільшує витрати переговорного процесу. Таким чином, за високої альтернативності вартості часу зростання функції СИ спостерігатиметься тільки справа від точки М (коли ОМ дорівнює 50 %), а зліва від неї вона зменшуватиметься. Адже чим ближче правило прийняття рішення до правила простої більшості, тим менша вірогідність суперечливих результатів голосування і тим нижчі витрати ведення переговорів. Якщо мінімум функції СN досягається у точці М, коли ОМ становить 50 %, то і мінімум функції СЕ досягатиметься в тій самій точці, а отже, правило простої більшості буде оптимальним правилом прийняття рішень.

Оптимальне правило більшості голосів може виявитись в умовах, коли ухвалюється рішення про обсяг надання одного конкретного суспільного блага. Якщо рішення приймається про вибір між різними суспільними благами, то правило може призвести до виникнення проблеми циклічності голосування. Таку проблему часто називають "парадоксом Ерроу" (автор праці "Соціальний вибір і індивідуальні цінності" (1951), де термін "проблема циклічності" отримав класичне сучасне формування). Проте поширеними є назви "парадокс голосування" або "парадокс Кондорсе" (автор терміна).

Розглянемо зміст проблеми на прикладі (табл. 15.3) діяльності груп, до складу яких входять три індивіди (1, 2 і 3). Переваги кожного з індивідів, які приймають рішення про виробництво одного із трьох суспільних благ, є транзитивними. Використовуючи правила більшості голосів, вибір між благами А і Б буде здійснено на користь А (такий вибір підтримують індивіди 1 і 2), а вибір між благами В і С - на користь В (його підтримують індивіди 1 і 3). З огляду на принцип транзитивності переваг логічно було б припустити, що благо А стане для групи більш кращим, ніж благо С. Однак на практиці спостерігається протилежний результат, оскільки більшість голосів (поданих індивідами 2 і 3) благу С надасть першість порівняно з А. Отже, колективні переваги будуть не транзитивними, а використання процедури прийняття рішень більшістю голосів спричинить "зациклювання" процесу голосування (тобто, за такої структури переваг голосування може продовжуватися безкінечно, не призводячи до прийняття однозначного рішення).

Таблиця 15.3. Порядок голосування

Індивід

Перевага індивідів щодо суспільних благ А, В і С

1

А › B

В›С

А›С

2

А ›B

В‹С

А‹С

3

А‹В

B›С

С›А

Вся група

А›B

В›С

С›А

"›" - знак переваги. Агрегативність транзитивних переваг індивідів шляхом голосування призведе до нетранзитивності колективних переваг.

Парадокс голосування (paradox of voting) - це протиріччя, яке виникає внаслідок того, що голосування на основі принципу більшості не забезпечує виявлення справжніх переваг суспільства щодо економічних благ. Відповідно до парадокса голосування в умовах правила простої більшості результати голосування нестійкі, оскільки завжди знайдеться більшість, яка віддасть перевагу більшому альтернативному варіантові. Т. Шварц, досліджуючи цю проблему, робить висновок, що майже всі види серед колективного вибору нестійкі.

Парадокс голосування відкриває шлях до так званої процедури маніпулювання: індивіди, котрі мають право формулювати питання, визначати послідовність внесення їх на голосування і контролювати інші аспекти процедури прийняття рішень, можуть добиватися вигідних для себе рішень. Розглянемо це на прикладі. Якщо правом визначати процедуру голосування володіє індивід 1, він може сформулювати правило, згідно з яким відхилені варіанти виключаються з подальшого розгляду. Тоді на першому етапі голосування він запропонує питання про вибір між благами В і С (тобто благами, що цінить менше, ніж "оптимальне" для нього благо А). На другому етапі запропонує групі вибір між благом, якому надали більшість голосів у першому етапі, - С і А. Очевидно, що на другому етапі більшість голосів віддадуть на користь блага А, адже прийнято правило, що виключає розгляд відхилених варіантів. Тобто питання про вибір між благами А і С не ставитимуться, і проблема циклічності не виникне, а результат голосування буде максимально сприятливий для індивіда 1.

В умовах прямої демократії модель суспільних благ дає змогу сформувати фундаментальні правила прийняття колективних рішень. Разом із тим більшість ситуацій, що трапляються в реальному житті, полягають в ухваленні рішень у великих групах, де безпосередньо виявлення переваг з кожного питання шляхом голосування передбачає суттєві витрати. З метою подолання цієї проблеми у суспільстві використовуються механізми представницької демократії, яка, на жаль, також не ліквідовує так званої процедури маніпулювання.

Наприклад, політична повістка Верховної Ради України розподілена на чітко визначені сфери компетенції. Права власності на такі сфери компетенції надають комітетам, що вирішують, чи варто ставити на загальне голосування Верховної Ради України зміну статус-кво, і якщо так, то які потрібні конкретні зміни. Система передбачає також правила внесення доцільних поправок у саму систему.

Правила, закріплені регламентом Верховної Ради України, є основою суперництва законодавців за такі посади в комітетах, які б найбільше сприяли їх шансам на перевибори. Такі конкретні процеси полягають у виявленні переваг законодавців, розподіл комітетських посад відображає ці переваги. Посади в комітетах не можуть бути предметом обміну, і члени комітетів зберігають своє становище доти, доки це відповідає їх бажанням.

Комітет - агент усього законодавчого органу. Щоб обмежити владу комітетів і зробити менш відчутними проблеми агентських відносин, розроблено різноманітні правила. Найважливішим із обмежень є вимога, згідно з якою пропозиція комітету, перш ніж стати елементом державної політики, має отримати у Верховній Раді України підтримку більшості голосів.

За наявності системи комітетів у початковій коаліції на підтримку органів управління має брати участь більшість членів комітету, до сфери компетенції якого належать відповідні постанови. Навіть якщо у Верховній Раді утвориться нова більшість на підтримку відміни цих постанов, комітет може скористатися правом вето на зміни у статус-кво і заборонити ставити відповідні законопроекти на голосування. Щоб внести зміни у цій сфері, потрібна нова більшість вже у власне комітеті.

Більше того, система комітетів Верховної Ради України обмежує й опортуністичну поведінку у процесі обміну голосами в ситуації, коли голосування не відбувається водночас і в деяких законодавців з'являються стимули змінити своє слово і переписати ще раз первинний законопроект. Комітет, до компетенції якого належить ця сфера, може контролювати питання про те, який із декількох варіантів зміни статус-кво, підтриманих більшістю, поставлять на голосування. Система комітетів не розв'язує всіх проблем, і угоди між комітетами залишаються пов'язаними з витратами (це має вплинути на схему сфер компетенції), але надання прав власності на сфери компетенції за допомогою процесу конкуренції та вільного вибору законодавцем сфери своєї компетенції зменшує витрати, пов'язані з формуванням коаліцій і забезпеченням виконання угод. Інституціоналізація системи надає політиці постійності.

Проблеми інституціональної організації процесу прийняття державних рішень розглядаються у теорії політичних інститутів. Поєднання методологічних підходів різних неоінституціоналістських економічних теорій дає змогу розглядати проблеми трансакційних витрат, що виникають у процесі ухвалення рішень органами державної влади, особливості агентських відносин між виборцями і політиками, політиками і чиновниками, чиновниками різних рівнів та ін., а також з'ясувати питання не транзитивності колективних переваг і процедурного маніпулювання в органах прийняття рішень. При цьому чітко вводиться постулат про раціональну поведінку суб'єктів політичного процесу, а самі політичні інститути трактуються як специфічні правила і процедури вироблення рішень, які спрямовують свої дії у визначеному напрямі. За допомогою цього, зазначають автори концепції Р. Шепсле і Б. Вайнгаст у праці "Структурно-стимулювальна рівновага і законодавчий вибір" (1981), з'являється можливість розглядати результати процесу прийняття політичних рішень у термінах структурно-детермінованої рівноваги, тобто рівноваги, зумовленої використанням інституціональних механізмів.

Значного поширення в останнє десятиліття набуло дослідження структури органів влади (парламентів та їх комітетів, урядів, урядових установ), альтернативних процедур затвердження в державних органах заходів економічного регулювання, а також стабільності політичних інститутів в умовах конкуренції політичних сил за сферу впливу. З метою визначення особливостей функціонування політичних ринків потрібно вивчати структуру органів влади і досліджувати процес розподілу їх повноважень. Типовий американський феномен логролінгу ("торгівля голосами" у представницьких органах влади) зумовлений прийнятим у США механізмом розгляду законопроектів, за якого законодавчі ініціативи парламентаріїв безпосередньо вносять на розгляд представницького органу. Для європейських парламентаріїв загальноприйнятою є попередня експертиза законопроектів в уряді, що суттєво зменшує, на думку А. Бретона, можливості для логролінгу. Отже, альтернативні процедури розгляду законопроектів обмежують процес пошуку політичної ренти, пов'язаної з лобізмом та утвердженням економічних законопроектів.

Логролінг - це торгівля голосами, коли один індивід (або партія) обіцяє підтримку іншому індивіду в голосуванні з певного питання в обмін на підтримку під час голосуванні з іншого питання.

У дослідженні Дж. Фіджера, Г. Холла, Д. Нельсона "Політична економія урегульованості захисту" (1982) доведено, що аналогічне значення має зіставлення специфічних аспектів діяльності різних категорій суб'єктів прийняття політичних рішень, що формують економічну політику в межах політичного і технічного (адміністративного) способів прийняття рішень25. Іноді має місце безпосередній розгляд конкретного питання поточної економічної політики у парламенті чи уряді. Найчастіше практикується делегування відповідних повноважень різним адміністративним органам. Між зазначеними способами прийняття рішень є важливі відмінності:

- розгляд пропозицій у вищих ланках влади (парламенті або уряді) стосується важливих випадків, коли всі зацікавлені групи і рядові виборці добре поінформовані про їх характер. Технічний метод використовують, якщо політична значущість справи і ступінь поінформованості про неї виборців незначні;

- розрізняють горизонти прийняття рішень - за технічного способу враховують здебільшого інтереси суб'єктів, які дбають про підтримку, а за політичного - фігурують інтереси національного масштабу;

- критерії прийняття технічних рішень чітко визначені у документах, що регламентують діяльність відповідних органів, а для політичних рішень ці критерії надто широкі і важко піддаються формалізації.

Такі відмінності шляхів прийняття рішень суттєво впливають на політичний процес (наприклад, під час технічного виконання збільшується вірогідність схвалення перерозподільних заходів лобізму групами тиску).

У центрі уваги досліджень Т. Еггертссон "Економічна поведінка та інститути" 1995) та "Економіка інститутів у перехідний період" (1994) перебували питання стабільності політичних інститутів. В умовах загострення конкуренції суб'єктів політичного ринку за владу і доступ до економічних привілеїв логічно припустити, що процедури прийняття політичних рішень часто змінюватимуться. Однак на практиці це не підтвердилося (принаймі у країнах стабільної демократії). Розгляд і пояснення такого феномена підтверджують роль політичних інститутів як запасу капіталу, що забезпечує стабільний процес політичних рішень, а отже, і визначену сукупність параметрів структурно детермінованої рівноваги в різних галузях. У таких умовах інвестиції, спрямовані на зміну цього запасу, пов'язані з невизначеністю стосовно нової сукупності параметрів структурно детермінованої рівноваги. Т. Еггертссон вважає, що така невизначеність негативно впливає на стимул до інституціональних змін та зумовлює стабільність рівноважних політичних інтересів, що виникають у результаті контрактної взаємодії суб'єктів політичного ринку.

Т. Еггертссон розглядає також різні типи меж економічних можливостей, їх урахування дає змогу зробити висновки стосовно чинників, що визначають можливості використання потенціалу економічного зростання в різних країнах. Межі виробничих можливостей визначає максимальний рівень виробництва економічних благ, який задає існуюча технологія при дотриманні традиційного неокласичного припущення про нульовий рівень трансакційних витрат у господарській системі. Межі трансакційних можливостей детермінує випуск економічних благ за наявності мінімально можливого рівня трансакційних витрат, тобто такого рівня, який спостерігається у процесі проведення державою оптимальної політики захисту прав власності та використання економічними суб'єктами структури контрактів, орієнтованої на мінімізацію трансакційних витрат. Рівень трансакційних витрат в економіці навіть при дотриманні цих припущень завжди буде позитивним (тобто на відміну від неокласичного випадку трансакційні витрати не можуть зводитися до нуля). Завдяки цьому межа трансакційних можливостей завжди буде жорсткішою, ніж виробничих. Межа суспільних благ визначає максимальний обсяг виробництва благ, якого можна досягти в умовах функціонування реальної сукупності політичних інститутів. Оскільки такі інститути можуть відображати особливості історичної еволюції соціальних і культурних чинників, а також відповідати цілям боротьби суб'єктів політичного ринку за створення і привласнення політичної ренти, рівень трансакційних витрат завжди буде вищий, ніж в умовах "ідеальної" сукупності інститутів. Отже, межі соціальних можливостей відповідатиме нижчий рівень випуску, ніж межа трансакційних можливостей. М. Олсон зазначає, що саме політичні інститути є "вузьким місцем", вони лімітують варіанти виробничого використання господарських ресурсів; тому саме межа соціальних можливостей визначає реальні межі використання потенціалу економічної системи.

Отже, головними напрямами, за якими реформа політичних інститутів може впливати на розширення економічних можливостей країни, є:

1) створення ефективніших політичних інститутів забезпечує зниження рівня "політично зумовлених" трансакційних витрат, тобто наближує межу соціальних можливостей до межі трансакційних;

2) в умовах функціонування ефективних політичних інститутів з'являються можливості створення якісно нових для певної економічної системи механізмів укладання контрактів і захисту прав власності, що наближує межу трансакційних можливостей до межі виробничих.




Схожі статті




Інституціонально-інформаційна економіка - Чухно А. А. - 15.6. Теорія політики та політичних інститутів

Предыдущая | Следующая