Референдне право України - Погорілко В. Ф. - 3.5. Співвідношення референдумів й інших форм безпосередньої демократії

Визначення правових основ всеукраїнського та місцевих референдумів було б неповним без аналізу їх співвідношення з іншими формами безпосередньої демократії. Такий аналіз дозволяє більш змістовно визначити роль і місце референдумів у системі прямого народовладдя та визначити пріоритети у формуванні системи форм безпосередньої демократії в Україні.

Після проголошення незалежності у вітчизняній конституційно-правовій практиці склалася парадоксальна ситуація: ряд традиційних форм безпосереднього народовладдя - референдуми, збори, мітинги, демонстрації - істотно активізувалися й набули нового змісту. Наприклад, мітинги, пікетування, що за часів соціалізму мали на меті підтримку радянського внутрішнього та зовнішнього державно-політичного курсу, або ж висловлення незадоволення політикою імперіалістичних країн - США та країн Н АТО. Водночас частина поширених за радянських часів інститутів прямого народовладдя втратили своє значення, стали практично недієвими. Мова йде про відкликання депутатів рад усіх рівнів, пікетування, голодування, "комсомольські прожектори" тощо.

В Україні сформувалася і діє система форм безпосередньої демократії. Стаття 69 Конституції України визначає вибори і референдуми пріоритетними формами безпосередньої демократії, але не дає вичерпного переліку інших форм прямого народовладдя, втім і не виключає можливості їх існування. Аналіз чинного конституційного законодавства дає підстави виділяти, поряд із виборами і референдумами, такі форми безпосередньої демократії, як: референдна ініціатива щодо проведення всеукраїнського референдуму (ст. 72 Конституції України 1996 р.); збори, мітинги, походи, демонстрації (ст. 39 Конституції України 1996 р.); дорадчі опитування громадян України (ст. 46 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р.); загальні збори громадян за місцем проживання (ст. 8 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 1991 р.); місцеві ініціативи (ст. 9 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р.); громадські слухання (ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 р.); звернення громадян до органів Автономної Республіки Крим (ч. З ст. 6 Конституції Автономної Республіки Крим 1998 р.); збори громадян у м. Києві (ст. 8 Закону України "Про столицю України - місто-герой Києв" 1999 р.). Не виключено, що в Україні можуть запроваджуватися Й інші форми безпосередньої демократії.

Національна система форм безпосередньої демократії може формуватися шляхом конституювання модернізованих форм безпосередньої демократії, що практикувалися в Україні за радянської доби, та за рахунок рецепції в конституційне право України тих форм прямої демократії, що позитивно зарекомендували себе в зарубіжних країнах. Але при цьому логічно постає питання щодо визначення поняття "форма безпосередньої демократії".

Визначення поняття форми безпосередньої демократії в СРСР ускладнювалося відсутністю єдності в поглядах вчених щодо тлумачення безпосередньої демократії взагалі. Така ситуація обумовлювалася заполітизованістю наукових досліджень безпосередньої демократії, що знаходилися під впливом тези про синтез прямої і безпосередньої демократії в радянському державному праві та намаганнями створити особливу соціалістичну систему безпосередньої демократії, яка б характеризувалася багатомірністю форм її практикування як на місцевому, так і на загальнодержавному рівні. Нерідко безпосередня демократія ототожнювалася з системою рад всіх рівнів.

Найбільшого поширення здобула позиція В. Ф. Котока та М. П. Фарберова, які розуміли безпосередню демократію як ініціативу і самостійність народних мас в управлінні державою та їх пряме волевиявлення при виробленні й прийнятті державних рішень, а також як пряму участь у проведенні цих рішень. Це визначення було досить просторовим, що дозволило віднести радянським вченим до форм безпосередньої демократії діяльність профспілок, громадських організацій тощо.

Більш вдалим є визначення, запропоноване М. П. Чудаковим. Учений розумів під прямою демократією суспільні відносини, в рамках яких здійснюється широкий комплекс способів участі громадян в управлінні справами держави та суспільства, в результаті чого воля громадянина чи колективу безпосередньо впливає на формування державної політики та її здійснення, а також формує представницьку систему СРСР та здійснює вирішальний вплив на її функціонування. Водночас, запропоноване визначення наголошує на другорядності допоміжної ролі безпосередньої демократії по відношенню до державного апарату.

Поширене тлумачення поняття безпосередньої демократії в радянській державно-правовій науці сприяло тому, що поряд з виборами, референдумами та всенародними обговореннями формами прямого народовладдя визнавалися соціалістична революція, з'їзди і наради трудящих, система народного контролю, петиції, народні ініціативи, колективно-договірні відносини, листи та пропозиції до керівних державних органів та редакцій газет, на радіо і телебачення, соціалістичні змагання та комуністичні суботники, а також діяльність комсомолу, профспілок та інших громадських організацій.

Деякі вчені висловлювалися проти такого поширеного трактування форм безпосередньої демократії та віднесення до форм безпосереднього народовладдя всіх перерахованих інститутів. Зокрема, польські вчені А. Рост і Л. Звартовський наголошували на недоцільності визнання інститутами прямої демократії наказів виборців, діяльності по здійсненню народного контролю тощо, а В. М. Суворов слушно стверджував, що діяльність органів громадського характеру не може бути визнана формою безпосередньої демократії. Позиція вчених справедлива, оскільки формами безпосередньої демократії є лише ті її прояви, що пов'язані з відносинами політичного володарювання і відповідають певним критеріям.

Характерними ознаками безпосередньої демократії є: пряме волевиявлення громадян, що не опосередковується будь-яким державним органом; єдність волі і суб'єкта її вираження; особливе коло суб'єктів, яке властиве правовідносинам, котрі виникають у процесі безпосередньої реалізації народного суверенітету; участь громадян у прийнятті рішень від свого імені; надання права участі в прийнятті рішень усім правоздатним громадянам; імперативний характер рішень, що приймаються шляхом вільного волевиявлення громадян у формі голосування, та відповідна форма їх правового закріплення.

Відповідно до зазначених ознак формою безпосередньої демократії є спосіб прямої реалізації народного суверенітету, зміст якого полягає у владному волевиявленні правоздатних громадян при вирішенні важливих питань державного і суспільного життя. Тобто, безпосереднє народовладдя - це самостійна безпосередня реалізація народом власної волі, власних інтересів, власної долі (в цілому чи щодо частини суспільства або окремих осіб) або щодо інших народів і держав за їхньою згодою при сприянні політичних партій, їхніх блоків, інших складових механізму безпосередньої демократії або без них.1 Сукупність конституйованих форм безпосередньої реалізації народного суверенітету складає систему форм безпосередньої демократії.

Діяльність профспілок, молодіжних організацій та інших громадських організацій, виробничі змагання та суботники, а тим більше колективно-договірні відносини, що не є суб'єктами політичної системи, а їх діяльність не інституалізує владне волевиявлення народу і тому не може вважатися формою безпосередньої демократії.

Багатогранним є питання про віднесення до форм безпосередньої демократії революції. Ідеологічним підгрунтям перших буржуазних революцій стали ідеї тираноборства, що висловлювалися монархо махами і знайшли свій розвиток у політичному кредо Ж.-Ж. Руссо - праві народу на повстання проти тиранії, яке стало першим гаслом буржуазно-демократичних революцій XVII - XVIII ст., а пізніше, в період національно-визвольного руху XIX - початку XX ст. революція, за свідченням Я. М. Магазінера, розглядалася як форма боротьби за здобуття суверенітету.

Сучасне конституційне право України розглядає право на повстання проти тиранії, на громадську непокору, на застосування сили проти насильства як складовий елемент народного суверенітету, як природне право народу України. На сьогодні в Україні є позитивний досвід здійснення демократичних перетворень. Мова йде про "помаранчеву революцію".

Віру народу України у власні сили пробудили події, пов'язані з виборами Президента України в 2004 р., що отримали в політичній теорії та практиці назву "помаранчевої революції". Наслідком "помаранчевої революції" стало не тільки обрання Президентом України В. А. Ющенка та проголошення політичного курсу на подальшу демократизацію суспільного і державного життя й євроінтеграцію, а й те, що народ України, реалізуючи своє природне право здійснювати владу безпосередньо у будь-якій формі, що не суперечить чинному законодавству, активно сприяв проведенню справедливих виборів глави держави.

"Помаранчева революція" як політико-правовий феномен національного державотворення та правотворення потребує самостійних грунтовних теоретико-правових досліджень. Ця форма безпосередньої демократії консолідувала народ України в єдиному прагненні до розбудови демократичної, соціальної, правової держави і отримала своє логічне завершення з обранням нового Президента України, сприяла самоідентифікації Українського народу як реальної політичної сили, що має установчий характер.

Правовий феномен "помаранчевої революції" полягає в тому, що ця форма безпосередньої демократії була легітимною, оскільки не порушувала Конституцію України та закони, але нелегітимізованою в чинному законодавстві України. Конституція України визначила такі форми безпосередньої демократії, як вибори, референдуми, мирні збори, мітинги, походи та демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування, але ні одна конституція світу не легітимізує і не може легітимізувати революцію як форму безпосередньої демократії в принципі. Адже ще одним феноменом "помаранчевої революції" став її виключно мирний, ненасильницький і легітимний характер, що є швидше винятком, ніж практикою для революцій у світі. Не вдаючись до глибокого історичного аналізу світового революційного процесу, що, як правило супроводжувався насильницькими діями, а іноді й терором, зазначимо, що зовні схожа "революція тюльпанів", яка відбулася на початку 2003 р. в Киргизії не змогла перейняти позитивний досвід ненасильницьких дій "помаранчевої революції" в Україні й була досить неоднозначно сприйнята демократичною світовою громадськістю.

Попри позитивну роль "помаранчевої революції" для подальшого розвитку і вдосконалення національного державотворення та правотворення слід відзначити й те, що події грудня 2004 р. мали своїм наслідком швидше політичні, ніж правові наслідки. Слід визнати, що наслідком "помаранчевої революції" стали чесні вибори Президента України і кардинальні зміни зовнішньої і внутрішньої політики держави. При цьому обрання нового Президента України як юридичний факт є логічним і закономірним результатом реалізації такої форми безпосередньої демократії, як повторні вибори глави держави. "Помаранчева революція" ж не прийняла жодного рішення конституційного характеру.

Натомість наслідки "Помаранчевої революції" безпосередньо вплинули на конституційний процес шляхом трансформації політичних прагнень народу в проект змін до Конституції України. Мова йде про прийняття Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 р., що передбачає проведення виборів до Верховної Ради України за пропорційною системою, розширення повноважень Верховної Ради України та місцевого самоврядування і суттєве обмеження повноважень Президента України. Положення цього Закону вступили в силу 1 січня 2006 р.

Революції є легітимними, але нормативно не визначеними формами безпосередньої демократії. В Україні, поряд із референдумами законодавство передбачило ряд інших форм прямого народовладдя. Найбільш близьким до референдумів є Інститут виборів. Деякі вчені навіть об'єднують ці два інститути за їх зовнішніми ознаками, зокрема, за формами реалізації. І референдуми, і вибори здійснюються шляхом проведення голосування на загальнодержавному і місцевому рівнях.

Дійсно, вибори мають багато спільних з референдумами ознак: правове закріплення, принципи організації і проведення, форма проведення, склад учасників на стадії голосування тощо. Можна погодитися з думкою Ю. А. Дмитрієва і В. В. Комарової, що тільки в цих двох інститутах найважливішим етапом реалізації волі громадян є безпосереднє волевиявлення в формі голосування, що, як правило, здійснюється за територіальним ознакою. Іншою суттєвою спільною рисою референдумів і виборів є те, що зазначені інститути, на відміну від інших форм безпосередньої демократії, передбачають безпосереднє прийняття рішень з предмета голосування.

Разом з тим між референдумами і виборами існують суттєві розбіжності сутнісного і змістовного характеру. Народне волевиявлення на референдумі є безпосередньою владною діяльністю громадян України при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значення, тоді як волевиявлення громадян України на виборах лише визначає осіб чи коло осіб, які будуть уповноважені реалізовувати народний суверенітет. Референдуми відрізняється від виборів і за об'єктом голосування. На референдумах громадяни України шляхом голосування вирішують найбільш суспільно значущі питання і приймають відповідні рішення. При цьому рішення референдумів є остаточним і не вимагає затвердження з боку будь-якого іншого державного органу, тоді як об'єктом виборів є обрання делегатів до представницьких органів чи на виборні посади і делегування їм державно-владних повноважень щодо реалізації народного суверенітету.

Крім цього, порядок організації і проведення референдумів, на відміну від виборчого процесу, передбачає стадію, зміст якої визначається виконанням рішень референдуму, тоді як при проведенні виборів стадія голосування є остаточною, за виключенням випадків, коли вибори визнаються недійсними або такими, що не відбулися. У цьому випадку проводяться повторні вибори. За умов, коли в Україні існувала мажоритарна виборча система, передбачався й інститут довиборів парламенту.

Конституція України закріпила й такі форми безпосередньої демократії, як збори, мітинги, походи і демонстрації. Зазначені форми безпосередньої демократії займають питому вагу за кількісними показниками в системі форм прямого народовладдя. Як правило, збори, мітинги, походи і демонстрації активно проводяться у поєднанні з такими інститутами, як вибори і референдуми, або ж виражають політичні настрої громадянського суспільства на ті чи інші події.

Збори громадян - це форма безпосередньої демократії, що передбачає мирні зібрання громадян України, без зброї, для вирішення певних суспільно значущих питань. Збори проводяться за місцем проживання, трудової діяльності чи навчання громадян. Законодавство України також передбачило збори об'єднань громадян, збори виборців і збори ініціативних груп із всеукраїнського референдуму. Рішення, ухвалені на таких зборах, якщо вони не суперечать чинному законодавству, мають імперативний характер і повинні виконуватися у визначені терміни органами і посадовими особами держави і місцевого самоврядування, а також жителями територіальної громади, на терен і якої були проведені збори, та членами об'єднань громадян, що проводили збори.

Мітинги - це мирні публічні зібрання громадян з метою виявлення свого ставлення до внутрішньої або зовнішньої політики держави, органів державної влади або місцевого самоврядування, внутрішніх або міжнародних подій, які висувають вимоги щодо проведення цієї політики або вжиття заходів, пов'язаних з певними подіями. Право на мітинг є суб'єктивним правом кожного громадянина України оперативно висловлювати власну громадянську та політичну позицію щодо проблем суспільного і державного життя.

Походи - це форма безпосередньої демократії, що передбачає широке пропагування політичних поглядів громадян України у рухомій формі за заздалегідь визначеним маршрутом. Походи можуть здійснюватися як нелокальному (походи селом, селищем, містом, чи районами в обласних містах і містах Києві та Севастополі), так і на загальнодержавному (з села до міста, з міста до міста) рівнях. Прикладом загальнодержавних походів є походи шахтарів з Донецької та Луганської областей до столиці України м. Києва.

Демонстрація - це форма безпосередньої демократії, зміст якої передбачає публічне й масове виявлення політичних настроїв народу. Демонстрації можуть мати протестарний чи солідарний характер, тобто є організаційною формою протесту чи підтримки конкретних політичних явищ та інститутів.

Зборам, мітингам, демонстраціям і походам властиві схожі риси: публічний і демонстративний характер; політичний характер вимог і рішень; протестарна або солідарна спрямованість вимог і рішень тощо. За умов відсутності чіткого нормативного регулювання цих форм безпосередньої демократії вони часто переростають одна в одну, а в окремих випадках - і в революції. За своєю структурою "помаранчева революція" була фактично сукупністю масових зборів, мітингів і демонстрацій, об'єднаних спільною метою - проведенням чесних виборів Президента України та зміни суспільного і державного ладу. Саме масовість зборів, мітингів і демонстрацій сприяли тому, що "помаранчева революція" не була придушена владою, як це трапилося 9 березня 200 і р. під час проведення всеукраїнської політичної акції "Україна без Кучми".

Утім, на відміну від референдумів збори, мітинги, походи і демонстрації не передбачають оформлення політичної волі в самостійні юридичні акти імперативного характеру. Наслідки зборів, мітингів, походів і демонстрацій втілюються у політичних документах (заявах, програмах, вимогах тощо), які в подальшому впливають на рішення, що приймаються на референдумах або втілюються в актах держави і місцевого самоврядування.

За радянської доби в Україні були поширені й такі неоднозначні форми безпосередньої демократії, як дорадчі опитування громадян та опитування населення.

Дорадчі опитування громадян - це форма безпосередньої демократії, передбачена ст. 46 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р. її зміст полягає у волевиявленні громадян України під час вирішення важливих питань загальнодержавного та місцевого значення. Наслідки місцевих та всеукраїнських референдумів (під ними Закон розуміє консультативні референдуми) мають враховуватися при прийнятті рішень відповідними державними органами.

Окрім дорадчих опитувань громадян України ст. 47 Закону про референдуми 1991 р. передбачає можливість опитувань громадської думки, але визначає, що їхні наслідки не мають правових наслідків. Законодавчі колізії щодо змісту дорадчих опитувань і опитувань громадської думки пов'язані з реиипіюванням цих форм безпосередньої демократії з радянського державного права. Спочатку обговорення застосовувалися в радянському державному праві як спосіб легітимізаціїта пропагування рішень державних і партійних органів.

Обговорення почали практикуватися ще у перші роки радянської влади, задовго до інституалізації цієї форми народовладдя. Зокрема, у грудні 1917 - січні 1918 pp. широко обговорювався Декрет про відокремлення церкви від держави та окремі розділи Конституції РРФСР 1918 p., а з 1922 р. обговорювалися проекти кодексів про шлюб, сім'ю та опіку в союзних республіках. Пізніше, в 1926-1927 pp., на обговорення було винесено проект "Загальних основ землекористування та земельного устрою", а в 1927-1928 pp. предметом обговорень стають звіти депутатів Рад усіх рівнів перед виборцями.

Уперше термін "обговорення" було введено в науковий обіг після виходу рішення Президії ЦВК СРСР "Опублікувати проект Конституції Союзу PCP для всенародного обговорення" від 11 червня 1936 р. В обговоренні проекту Конституції СРСР 1936 р. взяли участь 55% дорослого населення держави, внесено близько 2 млн поправок, доповнень і пропозицій, але на розгляд З'їзду Рад було винесено близько 14 тис. поправок, які З'їзд так і не зміг розглянути за 11 днів роботи. Таким чином, чи не єдиним позитивним наслідком обговорення проекту радянської конституції стала популяризація її положень.

Керівництво радянської держави всіляко підтримувало цю форму народовладдя, небезпідставно вважаючи, шо результати обговорень є більш прогнозованими, а відповідно і більш безпечними для правлячого режиму, ніж результати референдуму. Для забезпечення атрибутів демократичної держави у колишньому СРСР часто всенародні обговорення ототожнювалися з всенародними опитуваннями та референдумами.

Всенародні обговорення важливих державних і партійних документів активно практикувалися в повоєнні роки. Так, у 1956-1985 pp.

В СРСР було проведено обговорення більш як ЗО проектів важливих державно-правових актів (тези доповідей, директив, ухвалених ЦК КПРС і Радою Міністрів СРСР). Попри широке практикування обговорень вперше цей інститут народовладдя був закріплений лише в Конституції СРСР 1977 p., а пізніше - у Законі СРСР "Про всенародне обговорення важливих питань державного життя" від ЗО червня 1987 р.' Але інституалізація обговорень не змогла Гх реанімувати, оскільки обговорення фактично почали виконувати роль інформаційної ланки між державно-партійними органами та населенням.

Розпад колишнього СРСР та прийняття національних законів про референдуми у колишніх радянських республік спричинили втрату інтересу громадян до обговорень, які Хоч і переносилися в конституційне законодавство більшості пострадянських республік, але на практиці зводилися до формальної процедури. В Україні народні обговорення проводилися щодо законопроектів "Про пенсійне забезпечення", "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", проекту Конституції України (1992 p.), а також законопроекту "Про внесення змін до Конституції України" (2005 p.), але підсумки цих обговорень не узагальнювалися і не оприлюднювалися.

Утім відмова від практикування всенародних обговорень була б помилковою, оскільки з точки легалізації державної влади стадія обговорення хоча й не має суттєвого значення, але з точки зору легітимації всенародне обговорення проекту може мати позитивне значення. В останні роки в Україні всенародні обговорення законопроектів набули нового змістовного наповнення. Події, пов'язані з "помаранчевою революцією", сприяли активізації політичної діяльності громадян України й реалізації цієї діяльності через форми безпосередньої демократії, однією з яких стали народні обговорення. Зокрема викликали інтерес громадськості обговорення проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України", який був прийнятий 8 грудня 2004 р. Пропозиції громадян щодо цього законопроекту були опрацьовані й взяті до уваги при прийнятті відповідного закону.

Щодо ефективності інституту народних обговорень існують різні точки зору. Так, заслуговує на увагу позиція С. В. Полєніної, яка висловила думку про ефективність застосування обговорень у поєднанні з інститутом референдуму. Дійсно, в разі, коли проведенню референдумів передує обговорення їх предмета, громадяни завчасно визначають пріоритети своїх інтересів.

Сутність і зміст всенародних обговорень дозволяє говорити про їх схожість з референдумами, оскільки предмет референдуму може бути водночас і предметом обговорення. Але на цьому схожість проаналізованих інституті? закінчується. На відміну від референдумів результати обговорень не мають самостійного значення, оскільки не пов'язані з прийняттям відповідних правових актів. Узагальнені результати обговорень можуть лише опосередковано впливати на рішення референдумів або на рішення органів державної влади та місцевого самоврядування.

Ще однією формою прямого народовладдя, яка ототожнювалася з референдумами в радянській державно-правовій практиці, були опитування.

Опитування населення - це форма безпосередньої демократії, що практикувалася в радянському праві. її суть полягала у проведенні опитування думки громадян щодо питань, які виносяться на референдум, законопроектів та інших важливих питань загальнодержавного та місцевого значення. Опитування населення здійснювалося компетентними органами та ЗМІ з метою виявлення ставлення громадян до питання референдуму чи законопроекту. Результати опитування населення не мали юридичної сили.

За радянської доби опитування населення ототожнювалися з референдумами. Уперше термін "опитування" і "референдум" ототожнив В. Ленін в інструкціях радянській делегації на Брестських мирних переговорах, говорячи про проведення "референдумів-опитувань місцевого населення" в 1919-1921 pp. Ці положення знайшли втілення в першому договорі Росії та Фінляндії від 1 березня 1918 р. про уступку Печенги "в разі згоди вільно опитаного місцевого населення", протоколі з Польщею від 24 лютого 1921 p., що передбачав при проведенні кордонів "в натурі" опитування прикордонними комісіями, в разі суперечливості, етнографічної приналежності населення тощо. Але більшість референдумів-опитувань так і не були проведені.

Термінологічні колізії були перенесені в Конституцію СРСР 1936 p., яка вперше закріпила інститут референдуму, ототожнивши його із всенародним опитуванням (ст. 49). Аналогічні нормативні положення закріпили й конституції радянських республік, у тому числі й Конституція Української PCP 1937 p. (ст. 3). Штучне ототожнення референдуму з опитуванням було усунене лише в Конституції СРСР 1977 p., яка трактувала референдум СРСР як всенародне голосування (ст. 5). Ця правова норма була автоматично перенесена і в Конституцію Української PCP 1978 p. (ст. 3).

Чинна Конституція України не передбачає опитування населення. Це свідчить про те, що ця форма безпосередньої демократії не належить до основних.

Опитування може проводитися і з питань, що є предметом всеукраїнського та місцевих референдумів, але опитування не передбачає голосування, а його результати, на відміну від рішень референдумів, не мають юридичної сили. Визначення консультативного всеукраїнського референдуму як "дорадчого опитування громадян України" є невдалим, оскільки на відміну від опитування навіть консультативний референдум пов'язаний з прийняттям певного рішення.

За певних умов до форм безпосередньої демократії можна віднести і звернення громадян, закріплені в ст. 40 Конституції України.

Звернення громадян як форма безпосередньої демократії була відома здавна як петиція. Інститут петиції отримав поширення в 40-х рр. XIX ст. у Великій Британії. Чартистський рух (1838-1848) використовував петицію для звернення до парламенту з вимогами запровадження загального виборчого права; щорічного переобрання парламенту; рівномірного перерозподілу виборчих округів. Під своїми вимогами чартисти зібрали в 1838 р. 1 млн 200 тис. підписів, а у 1842 р. - 3 млн підписів. 1 хоча чартистський рух зазнав поразки і жодна з вимог не була задоволена парламентом, проте ця форма безпосередньої демократії дозволила чартистам створити широку соціальну базу руху і активно популяризувати свої політичні погляди серед населення. Англійський досвід петицій визначив у подальшому зміст цієї форми безпосередньої демократії.

Ще на початку XX ст. К. Тахтарєв визначав петицію як прохання до парламенту чи глави держави, від доброї волі яких залежить виконати прохання чи не виконати, рахуватися з поданою петицією чи не рахуватися. Вчений визначив зміст петиції як прохання, що не має імперативного характеру.

За радянського періоду інститут петицій набув певного специфічного розвитку, відмінного від правового досвіду зарубіжних країн. Петиції почали практикуватися в СРСР після виходу Указу Президії Верховної Ради СРСР "Про утворення Надзвичайної Державної Комісії по встановленню і розслідуванню злочинів німецько-фашистських загарбників і їх прибічників та нанесених ними збитків громадянам, колгоспам, громадським організаціям, державним підприємствам і установам СРСР" від 2 листопада 1942 р. Після виходу цього Указу петиції почали застосовуватися в СРСР "як збір підписів громадян під документами важливого політичного значення", а пізніше вони закріплювалися як звернення громадян у відповідні державні органи, які були зобов'язані розглянути їх і дати змістовну відповідь у встановлені законом терміни.

У конституційному законодавстві України звернення громадян закріплені у Конституції України, Законі України "Про звернення громадян" 1996 р., Указі Президента України "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення" 1997 р. та інших нормативно-правових актах.

Звернення громадян - це форма безпосередньої демократії, яка передбачає колективні звернення громадян у письмовій та в усній формі до органів і посадових осіб державної влади та місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм їхньої власності, до засобів масової інформації з конкретних питань за умови обов'язкового надання колективу відповіді у визначені законодавством терміни. Звернення громадян здійснюються у формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) та скарги.

Індивідуальні звернення громадян за своєю правовою природою не належать до форм безпосередньої демократії.

На відміну від референдуму петиція не носить імперативного характеру й остаточне вирішення проблеми, вираженої в зверненні громадян, належить уповноваженому органу, тоді як рішення всеукраїнського та місцевих референдумів приймаються безпосередньо народом і мають імперативний характер. Петиція також не передбачає волевиявлення громадян України у формі голосування, що суттєво відрізняє цей інститут від всеукраїнського та місцевих референдумів.

Схожим з референдумом є і недіючий на сьогодні інститут відкликання депутатів представницьких органів. Цей інститут прямої демократії вперше був закріплений у радянському державному праві "Декретом про право відкликання делегатів", прийнятому за ініціативою В. 1. Леніна. Зазначений Декрет встановлював порядок відкликання депутатів з Установчого зібрання та місцевих органів державної влади. Право відкликання надавалося радам.

Відповідно до Декрету ВЦВК від 4 грудня 1917 р. Ради робітничих і селянських депутатів та Ради депутатів кожного виборчого округу були наділені правом призначати перевибори до усіх міських, земських та інших представницьких установ. Із установленням системи Рад було також закріплено і порядок відкликання депутатів з будь-якої ради. Пізніше інститут'відкликання закріплювався в усіх радянських конституціях, але окремий закон "Про порядок відкликання депутата Верховної Ради СРСР" був прийнятий лише у 1959 р. Проте застосування інституту відкликання на практиці було поодиноким явищем не тільки в колишньому СРСР, айв інших соціалістичних державах (КНДР, КНР, Куба та ін.).

В Україні відкликання інституалізувалося Законом України "Про відкликання народного депутата України" від 19 жовтня 1995 р. Зміст цього інституту визначався організацією владного волевиявлення шляхом голосування виборців відповідного виборчого округу з питання позбавлення представницького мандату особи, що втратила довіру виборців. Конституція України не закріплює цю форму безпосередньої демократії у зв'язку з конституюванням вільного характеру представницького мандата. Закон про відкликання народних депутатів втратив юридичну силу. Утім, закріплений сьогодні в конституційному законодавстві України депутатський імунітет й індемнітет має абсолютний характер, що має неоднозначну оцінку в суспільстві. На передодні вступу вдію Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 р. різні політичні сили висловлюють думки щодо обмеження депутатського імунітету та індемнітету, зокрема, шляхом інституалізації відкликання народних депутатів України.

Окрім охарактеризованих форм безпосередньої демократії в Україні світовому конституціоналізму відомі й такі форми безпосередньої демократії, що ніколи не застосовувалися в Україні й не отримали нормативного закріплення. Це - плебісцити, плебісцитарні референдуми, народна законодавча ініціатива, ландегемайнде, народне вето, народне відкликання представницького органу тощо.

Близьким до референдумів за формальними ознаками та змістом є плебісцит. В силу об'єктивних історичних обставин зміст терміна "плебісцит" визначається по-різному, в залежності від поглядів автора на сферу застосування плебісцитів.

Термін "плебісцит" (від лат. рlebiscitum - "те, що постановив плебс") не мав єдиного визначення з XVIII ст. Зокрема, Енциклопедичний словник А. Брокгауза і І. Єфрона визначає плебісцит таким чином: у римському державному праві - постанова, вотована корпорацією плебеїв без участі патриціїв (такі постанови мали обов'язковий характер виключно для плебеїв, а не для всього римського народу); в сучасному державному праві - законодавча постанова, що приймається чи скасовується народним голосуванням; е міжнародному праві - спосіб відчуження території. Це визначення було найбільш вдалим, оскільки розкриває предмет плебісцитів, їх призначення у суспільстві та державі.

У подальшому плебісцити почали ототожнюватися з референдумами, а іноді ставали синонімом терміну "голосування". Так, швейцарський депутат з 17-річним стажем Т. Курті ототожнював поняття "референдум" і "плебісцит", визначаючи останній як "нагадування народним представникам в парламенті про їх обов'язки". Запропоноване визначення вказує на те, що вчений розумів під плебісцитом голосування, предмет якого напряму був пов'язаний з долею представницького органу.

Л. Дюгі бачив різницю між плебісцитом і референдумом у тому, що за допомогою плебісциту народ делегує верховну владу певній особі, тоді як референдум є формою народного правління, тим самим вчений закріплював за плебісцитом функцію легітимації влади особи, уповноваженої реалізовувати народний суверенітет від імені всього народу.

Причиною таких неоднозначних поглядів на плебісцит та його співвідношення з референдумом видається практика застосування плебісцитів. Спочатку плебісцит у його сучасному розумінні почав застосовуватися в період французької буржуазної революції для вирішення міжнародно-правових питань територіального характеру. Перші плебісцити були проведені Францією у Авіньйоні (1791р.), Савойї, Мульгаузі, Геймоті та Рейнській області (1792 р.). В одних випадках плебісцити реалізували право народу на самовизначення, а в інших були актами відвертої анексії. У цей самий період у Франції почали практикуватися перші загальнонаціональні референдуми, в зв'язку з чим референдуми і плебісцити часто ототожнювалися. А після проведення наполеонівських "референдумів плебісцитного характеру" (1804, 1851 р.), плебісцити почали визнаватися і в національному державному праві.

Окрім Франції в 1860-1870 рр., під час об'єднання Італії, в державі відбулося декілька плебісцитів, а у 1855-1859 рр. Росією ініціювалося проведення плебісциту щодо визначення долі двох Дунайських князівств - Молдавії та Валахії. Втім плебісцити були доволі рідкісним явищем у зазначений період. Так, у США можливість проведення плебісциту була проігнорована під час придбання Флоріди (1819 р.), приєднання Техасу, Нью-Мексіко і Каліфорнії (1848 р.), придбання Аляски (1867 р.), анексії Гавайських островів (1897 р.), Пуерто-Ріко (1898 р.) та Філіппін (1898 р.). Така сама ситуація мала місце під час приєднання Прусією Шлезвігу (1867 р.) та аннексії Ельзасу і Лотарингії після поразки Франції у 1871 р.

Міжнародні плебісцити активно проводилися в Європі після Першої світової війни.


Схожі статті




Референдне право України - Погорілко В. Ф. - 3.5. Співвідношення референдумів й інших форм безпосередньої демократії

Предыдущая | Следующая