Референдне право України - Погорілко В. Ф. - 3.4. Функції референдумів

У науці конституційного права під функціями інституту референдумів інколи розуміють види вираження народного суверенітету1. Але така точка зору є дещо неточною, оскільки види, насамперед, опосередковують форми, способи діяльності, а напрямки (функції) - зміст діяльності2. Тобто функції референдумів (від лат. functio - виконання, здійснення) - це напрями і види діяльності Українського народу на загальнодержавному та локальному рівнях, що передбачають безпосереднє прийняття громадянами України найважливіших рішень, які мають визначену юридичну силу.

Особливо важливо визначитися з правовою природою функцій загальнодержавних референдумів, оскільки вони деякою мірою збігаються з функціями народу, що можуть бути реалізовані безпосередньо. Україна має незначний практичний досвід проведення загальнодержавних референдумів - всеукраїнські референдуми проводилися лише в 1991 і 2000 рр., хоча в ряді європейських держав (Швейцарія, Бельгія, Данія, Франція та ін.) такі референдуми стали традиційним способом реалізації функцій народу.

Якщо результати всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. мади доленосний характер для конституювання України як незалежної держави, то результати референдуму 16 квітня 2000 р. все ще залишаються нереалізованими. Тобто всеукраїнський референдум 2000 р. був вдало проведений, але не реалізував установчої функції Українського народу, став нефункціональним.

Функція референдуму щодо вирішення конфліктів між гілками влади безпосередньо народом вперше закріплювалася ще у Вей-марській конституції 1919 р., а потім і в інших країнах світу, але на практиці ця функція часто виявлялася неконструктивною і мала своїм наслідком поглиблення існуючих у державі конфліктів. Прикладом може бути референдум РФ 1993 р., що загострив конфлікт між главою держави і парламентом який переріс у силове протистояння. Як справедливо зазначав сучасний угорський конституціоналіст А. Шайо, яким би привабливим не здавався референдум у дзеркалі демократичних закликів, він мало корисний для обмеження влади1.

Але Український народ, який відповідно до ст. 5 Конституції України є носієм народного суверенітету і єдиним джерелом влади у державі, не може бути обмежений в реалізації будь-яких своїх легітимних функцій, в тому числі й таких, що реалізуються народом безпосередньо, через всеукраїнський референдум. Український народ не може бути обмеженим в праві ініціювати всеукраїнський референдум та проголосувати і з питань конституційної реформи органів державної влади, оскільки відповідно до ст. 5 Конституції саме народові належить виключне право змінювати конституційний лад, і це право Українського народу не може бути ніким узурповане. Водночас функції всеукраїнського референдуму не можна абсолютизувати, повністю ототожнювати їх з функціями Українського народу.

Функції всеукраїнського референдуму є родовими з функціями Українського народу і функціями безпосередньої демократії. Але функції всеукраїнського референдуму окреслені колом функцій Українського народу, що можуть реалізовуватися безпосередньо, шляхом проведення всеукраїнського референдуму.

Безпосереднє народовладдя здійснюється через систему суспільних функцій, які можна розрізняти за суб'єктами, об'єктами, способами, засобами безпосереднього народовладдя та іншими ознаками. Функції безпосередньої демократії виявляють зміст і сутність безпосередньої реалізації народного суверенітету.

Основними функціями народу як суб'єкта влади (суб'єктивна) у галузі безпосереднього народовладдя об'єктивно є: функція набуття або проголошення влади, суверенітету народом; функція володіння владою, належності влади народу; функція безпосереднього здійснення влади; функція розпорядження владою (надання влади, позбавлення влади) та функція захисту, охорони гарантування влади1.

Функції всеукраїнського референдуму можна класифікувати за такими критеріями: об'єкт, суб'єкт, способи і засоби

Об'єктні функції всеукраїнського референдуму пов'язані з Його предметами, що на стадії голосування можуть ототожнюватися. Предмет всеукраїнського референдуму можна визначати як проблему, що підлягає вирішенню шляхом проведення голосування громадян України й не стосується питань, котрі не можуть бути винесеними на всеукраїнський референдум.

Відповідно до ст. 74 Конституції України референдуми не допускаються щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії. Хоча світовій практиці відомі приклади проведення референдумів, у тому числі й загальнодержавних з бюджетно-фінансових питань. Нагадаймо, що перший достовірно відомий референдум 1439 р. у швейцарському кантоні Берн вирішив саме питання додаткового оподаткування з метою виплати військової заборгованості, а в 2001 р. у Данії відбувся референдум щодо доцільності впровадження євро замість національної валюти - крони (більшість громадян проголосували проти).

Об'єктні функції всеукраїнського референдуму представлені основними сферами суспільного і державного ладу України. Можна виділити такі функції всеукраїнського референдуму: політичні, економічні, соціальні, культурні (ідеологічні), інформаційні, екологічні тощо.

Первинною об'єктною функцією всеукраїнського референдуму є політична функція, оскільки більшість питань, що вирішуються шляхом всеукраїнського референдуму прямо чи опосередковано пов'язані з питаннями володарювання, а також питаннями внутрішньої та зовнішньої політики України. Наприклад, саме всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р. був спрямований на легітимізацію незалежності

України, утвердження повновладдя Українського народу, а всеукраїнський референдум 16 квітня 2000 р. стосувався вирішення проблеми реорганізації вищих органів державної влади та їх владних повноважень.

Політична функція загальнодержавних референдумів здійснюється й при вирішенні питань, пов'язаних з проголошенням незалежності держави, входженням країни до наддержавних утворень, зміною форми державного правління, визначенням суверенітету певних територій, подовженням владних повноважень глави держави або розширенням (звуженням) кола його повноважень, реформуванням системи вищих органів державної влади тощо.

Економічна функція всеукраїнського референдуму полягає в тому, що саме шляхом всенародного голосування народ України визначає таку оптимальну форму держави та механізм держави, що дозволяють гармонійно розвивати національну економіку.

Як правило, на референдуми не виносяться питання економічного характеру. Конституція України в ст. 74 містить застереження щодо винесення на всеукраїнський референдум законопроектів з питань податків і бюджету. Це конституційне положення є виправданим, оскільки вирішення питань податків і бюджету вимагає спеціальних знань у сфері фінансового права та економіки. До того ж кваліфіковане вирішення питань пов'язаних із податками та бюджетом унеможливлює політичний популізм.

Водночас виборці мають право вирішувати на референдумі інші питання, що можуть безпосередньо або опосередковано вплинути на економічну сферу суспільного та державного ладу України. Зарубіжний референдний досвід дозволяє спрогнозувати проведення референдумів економічного характеру, наприклад щодо вступу України до ЄС, ВТО та інших наддержавних утворень політико-економічного характеру.

Соціальна функція референдумів в Україні полягає в тому, що шляхом проведення референдумів можна оптимально вирішити нагальні для суспільства проблеми й прийняти рішення, шо задовольняє більшість народу. Референдуми знімають соціальну напругу у суспільстві й сприяють консолідації громадянського суспільства при вирішенні найбільш важливих загальнодержавних і місцевих проблем.

Референдуми також можуть бути легітимною формою вирішення соціальних питань. Зокрема, референдуми із соціальних питань широко проводяться на загальнодержавному рівні в Австралії, Італії,

Франції та Швейцарії і на місцевому рівні в США, Швейцарії та інших державах світу. У цих країнах референдуми здійснюють функцію розв'язання найбільш важливих соціальних проблем. На всенародні голосування у зазначених державах виносилися питання легітимізації евтаназії, цивільних розлучень, одностатевих шлюбів, добровільної зміни статі, вживання "легких" наркотиків тощо. Останнім часом на референдуми із соціальних питань усе частіше виносяться питання, пов'язані з правовим статусом національних меншин (Македонія, Угорщина). Видається, що в Україні також можуть бути проведені місцеві референдуми із зазначених питань.

Культурна (духовна) функція референдумів в Україні полягає у вирішенні соціально значущих питань у культурній сфері суспільного та державного ладу. Такі референдуми практикуються у багатьох зарубіжних країнах і передбачають прийняття рішень щодо використання мов, охорони пам'яток історії та культури, розвитку культури національних меншин тощо. Як правило референдуми із культурних питань проводяться на місцевому рівні.

Культурна (духовна) функція референдумів також виявляється у формуванні національної демократичної ідеології. Практикування референдумів на загальнодержавному та місцевому рівнях сприяє утвердженню народного суверенітету як єдиного джерела влади у державі.

В останні роки референдумам стали притаманні також інформаційні, екологічні та інші функції. Хоча в Україні референдуми щодо питань охорони довкілля, інформаційного простору йе проводяться, але у зарубіжних країнах шляхом всенародних голосувань вдалося вирішити окремі проблеми екології та інформаційного забезпечення. У Австрії (1978 р.), Італії (1980 р.) та Швеції (1980 р.) на референдумах вирішувалися питання про подальше використання АЕС. Рішення цих референдумів стало підгрунтям для національної програми поетапного виведення з експлуатації АЕС.

Іншим критерієм класифікації функцій всеукраїнського референдуму є способи його впливу на суспільні відносини у державі. За цим критерієм слід виділяти такі основні функції всеукраїнського референдуму, як правотворча, установча, контрольна.

Правотворча функція всеукраїнського референдуму полягає в прийнятті рішень конституційного та законодавчого характеру. Акти всеукраїнського референдуму за своєю сутністю є волевиявленням Українського народу з найбільш важливих питань суспільного і державного життя, нормативним виявленням вищої й пріоритетної форми безпосередньої демократії. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 р. вони мають виключно імперативний характер, тобто є загальнообов'язковими до виконання на території України з часу їх оприлюднення, не потребують санкціонування з боку будь-якого державного органу, а їх невиконання чи неналежне виконання має своїм наслідком юридичну відповідальність.

Шляхом проведення всеукраїнського референдуму приймаються чи затверджуються конституційні нормативно-правові акти - Конституція, її окремі положення, а також інші конституційні акти. Ці акти мають найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти не можуть суперечити конституційним актам всеукраїнського референдуму.

Законодавча функція всеукраїнського референдуму, як підвид правотворчої, полягає в прийнятті актів всеукраїнського референдуму, що мають юридичну силу законів України. Це акти всеукраїнського референдуму з найважливіших питань суспільного та державного життя, що не стосуються прийняття, затвердження та внесення змін до Конституції та Інших конституційних актів України.

Установча функція всеукраїнського референдуму передбачає прийняття Українським народом рішень установчого (державотворчого, організаційного) характеру. Більшість рішень загальнонаціонального значення, як правило, мають такий характер. Прикладом установчої функції всеукраїнського референдуму є рішення всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. Це рішення установило нові конституційні засади розвитку суспільного ладу України.

Контрольна функція всеукраїнського референдуму найбільш рельєфно проявляється в проведенні інституційних референдумів. Разом з тим ця функція має опосередкований характер, оскільки Основний Закон не передбачає дострокового припинення повноважень будь-якого органу державної влади шляхом проведення всеукраїнського референдуму. Можливе голосування з питань про зміну конституційно-правового статусу органів державної влади. Результати такого всеукраїнського референдуму є опосередкованою формою контролю за політикою Президента України, Верховної Ради України чи інших органів державної влади.

За засобами функції всеукраїнського референдуму можна розділити на територіальні, програмні, охоронні та ін.

Територіальна функція всеукраїнського референдуму полягає у вирішенні шляхом всенародного голосування питань про зміну території

України. Стаття 73 Конституції України визначає, що виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України. Тобто, референдум є єдиною легітимною формою вирішення територіальних питань в Україні.

Програмна функція всеукраїнського референдуму виявляється у прийнятті актів референдуму, що визначають програмні установки розвитку суспільства та держави. Як правило, такі акти містять в собі норми-принципи, норми-цілі та норми-дефініції1. Прикладом практичної реалізації програмної функції є всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р.

Охоронна функція всеукраїнського референдуму має дуалістичний характер. З одного боку, вона проявляється в загальнонародному прийнятті актів зміст яких полягає у вирішенні питань охорони, безпеки влади народу в цілому, а з іншого - ця функція обумовлюється юридичною природою актів всеукраїнського референдуму. Ці акти мають імперативний характер, тобто не потребують санкціонування з боку будь-якого органу держави, вступають у дію відразу після їх офіційного оприлюднення і є загальнообов'язковими для виконання на території всієї України. Невиконання чи неналежне виконання цих актів тягне за собою конституційну, адміністративну, кримінальну, цивільну і дисциплінарну відповідальність. Додатковою мірою охорони, гарантування Акта всеукраїнського референдуму є нормативне положення Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", згідно з яким рішення всеукраїнського референдуму не можна змінити чи скасувати інакше, ніж шляхом проведення нового референдуму. При цьому проведення нового всеукраїнського референдуму з питання, що було прийняте на попередньому референдумі, дозволяється не раніше, ніж через п'ять років.

Запропонована класифікація функцій всеукраїнського референдуму не є вичерпною і остаточною. За умови виявлення нових об'єктивних критеріїв класифікації функцій всеукраїнського референдуму ця класифікація може бути доповнена та розширена.

Наведені положення про класифікацію функцій всеукраїнського референдуму дозволяють говорити про їх багатовимірність та багатоманітність. Одна й та сама функція всеукраїнського референдуму може бути класифікована за деякими критеріями.

Ці функції існують не відокремлено, а об'єднуються в межах певної системи - системи функцій всеукраїнського референдуму. Під системою функцій всеукраїнського референдуму слід розуміти сукупність взаємозумовлених та взаємопов'язаних форм, видів діяльності Українського народу, що передбачають безпосереднє прийняття громадянами України найважливіших рішень загальнодержавного значення, що мають визначену юридичну силу.

Поняття функцій всеукраїнського референдуму та їх класифікація мають не тільки теоретичне, а й практичне значення. Теоретичні положення мають бути об'єктивованими в чинному законодавстві про всеукраїнський референдум. Функції всеукраїнського референдуму мають бути закріплені в нормах-цілях, нормах-установках референдного законодавства і визначати, які владні повноваження Український народ може реалізувати через всеукраїнський референдум.

Місцеві референдуми, як безпосереднє волевиявлення територіальних громад щодо прийняття рішень із питань місцевого значення шляхом прямого голосування членів цих громад, також мають свої функції.

Функції місцевого референдуму (від лат. functio - Виконання, здійснення) - це форма, вид діяльності територіальної громади, що передбачає безпосереднє прийняття її членами рішень із найважливіших питань місцевого значення, що мають визначену юридичну силу. Тобто в цілому функції місцевих референдумів співпадають за сутністю, змістом і формами з функціями територіальної громади, адже остання через місцеві референдуми реалізує свої цілі та вирішує поставлені перед нею завдання у межах чинного законодавства України. Утім, обсяг функцій місцевого референдуму обмежується виключно тими функціями територіальної громади, що можуть вирішуватися безпосередньо членами громади. При цьому недопустимим є так званий "конфлікт функцій", коли функції локальної безпосередньої демократії протиставляються локальній представницькій демократії.

Функції місцевих референдумів поділяються на види в залежності від належних для такої класифікації критеріїв. У науці конституційного права не існує єдності поглядів на класифікацію функцій конкретних інститутів.

У загальній теорії права сформувалася стійка думка, що, виходячи з дуалізму впливу будь-якого інституту права на суспільні відносини, слід виділити загальносоціальні та спеціально-юридичні функції цих інститутів. Ця класифікація може бути застосована і до місцевих референдумів.

Загальносоціальні функції інституту місцевого референдуму є доволі умовною категорією, оскільки в цьому випадку розглядається вплив місцевого референдуму на життя територіальної громади як загальновизнаного явища світової культури.

Можна виділити культурно-історичну функцію місцевого референдуму - цей інститут уособлює вітчизняні та зарубіжні демократичні культурні традиції безпосереднього вирішення важливих проблем територіальних громад, досягнення громадянської злагоди демократичним шляхом. Якщо для України місцеві референдуми є відносно новим явищем, то їх витоки беруть свої початки ще з часів ранньофеодальної вічевої демократії часів Київської Русі. У деяких зарубіжних країнах традиції вирішення місцевих проблем на референдумах мають багаті давні традиції, зокрема у Швейцарії перший місцевий референдум відбувся у 1439 р. в кантоні Берн і започаткував історію становлення та розвитку цього інституту в усьому світі.

Важливою є функція суспільного контролю через рішення місцевого референдуму. Мова йде про те, що рішення референдуму окрім юридичного характеру значною мірою пов'язані з морально-етичним впливом на певних суб'єктів.

Важливою є й інформаційно-орієнтаційна функція місцевих референдумів. Організація і проведення місцевих референдумів сприяють популяризації у населення проблем, що виносяться на голосування територіальної громади та виключають сумніви членів громади у легітимності рішень референдумів у разі, якщо вони набули легітимної сили. Рішення ж місцевих референдумів несуть інформацію про правомірну поведінку громадян і орієнтаційні моделі поведінки в межах територіальної громади.

Запропонована класифікація не має істотного значення для юридичної класифікації функцій місцевих референдумів.. На сьогодні не вироблено чітких критеріїв розмежування загальносоціальних функцій, обгрунтування їх практичного значення в юриспруденції, як власне не обгрунтованою залишається і соціальна цінність цих функцій.

Більш важливими для теорії та практики конституційного права, а відтак - і більш багатоаспектними є юридичні функції місцевого референдуму. Існує декілька критеріїв класифікації функцій місцевих референдумів;

Видається, що основним критерієм класифікації юридичних функцій місцевих референдумів є об'єкти, на які направлене правове регулювання місцевих референдумів. До об'єктних функцій у вітчизняному конституційному праві відносять основні напрямки впливу конституційного права на сфери суспільного І державного ладу, а отже, слід виділяти такі функції місцевих референдумів, як політична, економічна, соціальна, культурна (духовна).

Об'єктні функції пов'язані і випливають із сутності та змісту їх предмета. Відповідно до п. 2 ст. 7 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим та іншим законами до відання місцевого самоврядування. Стаття б Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" деталізує, що предметом місцевого референдуму можуть бути: прийняття, зміна або скасування рішень із питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць; прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчих органів.

На місцеві референдуми забороняється виносити питання, віднесені чинним законодавством України до відання органів державної влади. Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" забороняє виносити на місцеві референдуми питання про скасування законних рішень органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та ЇЇ виконавчих органів.

Отже, об'єктні функції місцевих референдумів визначаються основними напрямками впливу на всі сфери конституційного ладу. Цей вплив передбачає вирішення всіх важливих питань місцевого самоврядування за виключенням питань, що не можуть бути предметом місцевих референдумів.

Функції інституту місцевих референдумів у політичній сфері передбачають здійснення місцевої політики, публічної влади територіальної громади. Рішення місцевих референдумів є владним, політичним волевиявленням громадян на локальному рівні. До того ж рішення місцевих референдумів тією чи іншою мірою відображують позицію партійного електорату на місцевому рівні. Це явище не є унікальним для України. Зокрема, угорський вчений А. Шайо, аналізуючи досвід швейцарських референдумів, писав про те, що народ може бути принциповим і турбуватися за свої ліберальні політичні права, суворий по відношенню до соціально негативних проявів, але знаходиться під значним впливом представницьких органів, що виражають волю певних політичних сил1.

Економічні (господарські) функції місцевих референдумів полягають у реалізації стратегічних напрямків здійснення економічної реформи у місцевому самоврядуванні. На місцеві референдуми можуть виноситися питання про затвердження програм економічного розвитку регіону; утворення, реорганізацію або ліквідацію підприємств з комунальною формою власності тощо.

Соціальні функції місцевих референдумів забезпечують реалізацію центральних функцій місцевого самоврядування і передбачають прийняття важливих рішень щодо повсякденних потреб територіальної громади. Це можуть бути питання, пов'язані з охороною здоров'я, соціальним забезпеченням, фізичною культурою й спортом, житлово-комунальним господарством, тощо.

Культурні або духовні функції місцевих референдумів полягають у вирішенні найбільш актуальних проблем територіальної громади у сфері культури, освіти, науки тощо. Це можуть бути питання перейменування вулиць, організації комунальних бібліотек, створення краєзнавчих музеїв, реставрації пам'яток історії та культури і т. ін.

Останнім часом вчені також виділяють таку об'єктну функцію інститутів конституційного права, як екологічна. Практика підтверджує право на існування цієї функції, в тому числі й для місцевих референдумів. Екологічна функція місцевих референдумів полягає в прийнятті важливих рішень у сфері використання природних ресурсів, надр, землі та природоохоронної діяльності територіальної громади. Це можуть бути питання про затвердження екологічних програм, доцільність зміни природного ландшафту у зв'язку з проведенням будівельних робіт, створення зоопарків, скверів, створення рекреаційних і санітарно-гігієнічних зон навколо населених пунктів тощо.

Об'єктні функції місцевих референдумів, у свою чергу, слід поділяти в залежності від спрямованості їх наслідків на внутрішні та зовнішні. Територіальні громади існують не у вигляді абсолютно ізольованих конгломератів, а перебувають у інтегративних зв'язках з іншими суб'єктами. Зокрема, О. В. Батанов говорить про такі форми зовнішніх функцій територіальної громади, як: "територіальна громада - територіальна громада", "територіальна громада - держава", "територіальна громада - аналогічні інституції іноземних держав", "територіальна громада - міжнародна співдружність"1. Отже можна говорити про внутрішні та зовнішні види (аспекти) політичних, економічних, соціальних, культурних і екологічних функцій місцевих референдумів.

Наступним критерієм класифікації функцій місцевих референдумів є способи їх впливу на суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування. За способами слід виділяти такі функції місцевих референдумів, як нормотворча, установча, контрольна тощо.

Нормотворча функція місцевих референдумів полягає у прийнятті рішень нормативно-правового характеру. Рішення місцевих референдумів, згідно з п. 4 ст. 7 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", є обов'язковими для виконання на відповідній території. Ці рішення є джерелами конституційного права і мають вищу юридичну силу в системі локальних джерел конституційного права України.

Рішення місцевих референдумів не можуть суперечити положенням чинного законодавства України. Юридично неправильною є думка деяких політиків про вищу юридичну силу рішень референдуму Автономної Республіки Крим, що, зокрема, пов'язано з висловлюваннями провести такий референдум із питання про приєднання Автономної Республіки Крим до складу Російської Федерації2. Рішення референдуму Автономної Республіки Крим мають підзаконний локальний характер, як і всі інші рішення місцевих референдумів в Україні. Питання зміни території України, відповідно до ст. 73 Конституції, вирішуються виключно всеукраїнським референдумом, який призначає Верховна Рада України. А отже проведення референдуму Автономної Республіки Крим суперечить Конституції та законам України.

Установча функція місцевих референдумів за своєю сутністю полягає в безпосередньому прийнятті територіальною громадою рішень установчого характеру, що не суперечать чинному законодавству України. Ці рішення легітимізують встановлення нових правовідносин у межах територіальної громади. Прикладом установчої функції може бути прийняття на місцевому референдумі рішення про утворення нового органу (опікунська рада комунального закладу). Якщо повний перелік повноважень цього органу також визначається рішенням референдуму, то можна стверджувати про трансформацію установчої функції місцевих референдумів в уповноважуючу.

Контрольна функція місцевих референдумів полягає у здійсненні безпосереднього контролю населення територіальної громади за якістю й професійністю виконання органами і посадовими особами місцевого самоврядування своїх повноважень. Як правило, непрофесійне чи неналежне виконання цими суб'єктами свої повноважень, що набуло негативного соціального резонансу в межах територіальної громади, має своїм наслідком довіру/недовіру органу або посадовій особі місцевого самоврядування.

Наступною класифікацією функцій місцевих референдумів є їх класифікація за засобами правового регулювання муніципальних відносин. За засобами слід розрізняти такі види функцій місцевих референдумів, як фінансова, інформаційна, територіальна, програмна, охоронна.

Фінансова (бюджетно-фінансова) функція місцевих референдумів полягає у прийнятті рішень щодо виділення певних видатків із місцевих бюджетів на розвиток комунальних програм (облаштування парків відпочинку, озеленення вулиць, заснування краєзнавчих музеїв тощо). Як правило, ці рішення мають опосередкований характер щодо впливу на розподіл місцевого бюджету, але їх реалізація передбачає реалізацію бюджетно-фінансової функції.

Інформаційна функція місцевих референдумів полягає у вирішенні питань, пов'язаних із заснуванням та діяльністю муніципальних засобів масової інформації, створенням відкритих інформаційних картотек і баз даних, заснуванням муніципальних теле-, радіокомпаній тощо.

Територіальна функція місцевих референдумів, відповідно до ст. б Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" полягає у вирішенні питань про найменування й перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об'єднання в одну із зазначених адміністративно-територіальних одиниць із спільним адміністративним центром; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах. Деякі з цих функцій втратили своє значення і не відповідають положенням п. 29 ст. 85 Конституції, згідно з якими виключно Верховна Рада України вирішує питання про утворення і ліквідацію районів, установлення та зміну меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування й перейменування населених пунктів і районів. Але зберігається можливість проведення консультативних місцевих референдумів з територіальних питань із метою привернення парламенту до конкретних територіальних проблем місцевого самоврядування.

Важливою функцією місцевих референдумів є функція програмування (планування). Цю функцію місцевого самоврядування традиційно зводять до реалізації відповідної загальнодержавної функції на місцевому рівні. Втім на місцеві референдуми доцільно виносити основні положення програм регіонального соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку. Рішення місцевих референдумів з основних, найбільш важливих і суперечливих положень зазначених програм місцевого самоврядування є гарантією легітимності цих програм в цілому та їх об'єктивного характеру.

Наступна, охоронна функція місцевих референдумів полягає у вирішенні шляхом голосування населення територіальної громади важливих питань забезпечення стану безпеки членів цієї громади. Це, зокрема, можуть бути питання, пов'язані з екологічною безпекою (створення санітарно-епідеміологічних зон, заповідників, заборона на ввезення на територію радіаційних залишків тощо), громадською безпекою (організація охорони комунальних закладів освіти) та ін.

Запропонований аналіз функцій місцевих референдумів не є остаточним. За умови виявлення інших критеріїв можливі й інші класифікації функцій місцевих референдумів. Подальші дослідження у цьому напрямку сприятимуть розвитку вітчизняної концепції референдного права.

Поняття функцій місцевих референдумів та їх класифікація має не лише теоретичне, а Й практичне значення, адже будь-який сформований інститут конституційного права має бути об'єктивований у системі чинного законодавства України. На сьогодні інститут місцевих референдумів знайшов своє відображення у Конституції, Законі України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р., Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" 1998 р. та Законі України "Про Центральну виборчу комісію" 1997 р. В силу застарілості чинного закону про референдуми 1991 р. у частині, що не суперечить Конституції, визріла необхідність у прийнятті двох самостійних законодавчих актів - закону про всеукраїнський референдум та закону про місцеві референдуми.

Така робота ведеться в Україні, зокрема, існує Закон України "Про всеукраїнський референдум" розроблений народними депутатами України О. Лавриновичем, Б. Безпалим і О. Задорожнім у остаточній редакції Комітету з питань правової політики від 23 травня 2001 р. і Закон України "Про місцеві референдуми та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади", внесений народними депутатами України О. Жовтісом, Р. Безсмертним та ін. 22 липня 1998 р. Але ці Закони не набули чинності.

Тож у подальшому визначення і класифікація функцій місцевих референдумів дозволить визначитися з їх роллю і місцем у системі форм безпосередньої демократії, сутністю і змістом та соціально-правовим призначенням.


Схожі статті




Референдне право України - Погорілко В. Ф. - 3.4. Функції референдумів

Предыдущая | Следующая