Референдне право України - Погорілко В. Ф. - 2.2. Основні етапи становлення і розвитку референдумів

Вивчення теорії та практики референдумів в Україні вимагає комплексного аналізу основних етапів їх становлення і розвитку в контексті світової історії. За період свого проведення референдуми пройшли і через бурхливий розвиток, і через занепад, відігравали як позитивну, так і неоднозначну роль у житті окремих народів та в усій світовій історії.

Слід розрізняти світову та вітчизняну історії становлення і розвитку референдумів. Ці історії тісно взаємопов'язані між собою і можуть розглядатися як єдине ціле, оскільки генеза референдумів в Україні є складовою світової генези референдумів і референдного процесу. Але виділення національної історії становлення та розвитку референдумів дозволяє виявити основні тенденції розвитку референдумів в Україні і спрогнозувати подальший розвиток цієї форми безпосередньої демократії.

У світовій історії становлення і розвитку референдумів слід виділяти такі періоди: І період (сер. IV ст. -1914 р.)-зародження інституту референдуму в Австралії, Північній Америці, Франції, Швейцарії та інших країнах світу; II період (1919-1939 рр.) - становлення референдумів як інституту безпосередньої демократії в країнах Європи та Північної Америки, розширення кола питань референдумів і вдосконалення їх процедури; III період (1945-1991 рр.) - поширення референдумів в усіх країнах світу, в тому числі й в країнах Африки та Азії; IV період (1991 - до сьогодні) - визнання референдумів як вищої форми безпосередньої демократії в усіх країнах світу та застосування референдумів на наднаціональному рівні. Історія референдумів у світі переривалася світовими війнами - Першою світовою війною (1914-1918) та Другою світовою війною (1939-1945), що підтверджує демократичність референдумів і їх виключно мирний характер.

Історія становлення і розвитку референдумів в Україні налічує два основні періоди: І період (1991-2000 рр.) - початок практикування референдумів в Україні; 11 період (2000 р. - дотепер) - вдосконалення національної теорії та практики референдумів.

Батьківщиною референдумів традиційно вважається Швейцарія. У цій країні інститут референдуму базувався на традиціях народного законодавства, яке затвердилось наприкінці XIII ст., в часи становлення Швейцарського Союзу. Мирові сходи в швейцарських кантонах Урі, Швіц, Унтервальден, Герсау, Цуге, Гларусе, Аппенцеле та інших проводилися для вироблення важливих рішень, шо стосувалися життя швейцарських громад.

Перші достовірно відомі форми безпосередньої демократії з'являються вХІІІ-ХІVст. Найдавніший сход швейцарців відбувся у 1294 р. в кантоні Швіц. Основне питання, яке на ньому розглядалося, стосувалося захисту громадян кантону від свавілля аристократії та духівництва. На сході було прийняте таке рішення: "Якщо монастирі не побажають допомагати поселенцям сплачувати податки та збори відповідно до їхнього майна, вони не можуть користуватися ні полями, ні водою, ні лісом, ні луками та пасовищами в нашій землі. Хто також з чужоземців має лен у вигляді нерухомого майна в нашій землі, той повинен сплачувати з цього майна збори, але не обтяжливі для нього. Якщо ж пан чужоземця захоче покарати його за це чи передати лен іншій особі, то ніхто не може брати цього майна чи будь-яким шляхом завдавати збитків його власнику під загрозою штрафу в п'ять фунтів, відшкодування збитків та повернення лену. Якщо ж винний не зможе сплатити цього штрафу, то ніхто не повинен впускати його до свого дому та на подвір'я, а також давати йому пити, їсти: хто це вчинить, той сам мусить платити за нього".

Мирові сходи збиралися зазвичай один раз на рік у певний день певного місяця. Зокрема в кантонах Аппенцеле і Унтервальден в останню неділю квітня, а в кантоні Урі - в першу неділю травня. В кантонах Аппенцеле та Нідванден допускалося проведення додаткових (надзвичайних) мирових сходів, але виключно в надзвичайних ситуаціях.

Мирові сходи відбувалися у вигляді зборів, на яких обговорювалися нагальні проблеми суспільного життя та місцевого самоврядування. Збори проходили в урочистій обстановці й тривали два-три дні. Право участі в сходах мали особи чоловічої статі, які досягли 14 років і постійно проживали в межах кантону. Списків громадян, що мають право на участь у мировому сході, не існувало.

Мирові сходи були не єдиною формою прийняття найважливіших рішень у швейцарських кантонах. Про це свідчать швейцарські вчені. Так, А. Дюнан зазначав, що в кантоні Берн народ за традицією брав участь у прийнятті важливих рішень в таких формах: 1) кожен повітовий сход відправляв до Берна посольство в складі 23 чоловік, які повідомляли членам ради кантону волю цього сходу; 2) уряд кантону делегував до ради своїх послів, які головували на повітових сходах; 3) рішення сходів приймалося без участі послів та урядів безпосередньо народом й доводилося до відома ради кантону з відповідним підписом та печаткою повітового префекта. Пізніше традиція безпосередньої участі народу в законотворенні, без делегування своїх повноважень урядам та послам, трансформувалася у таку форму прямого народовладдя, як референдуми.

Перший період проведення референдумів охоплює період від першого референдуму в Швейцарії до Першої світової війни (сер. ХVст. - 1914 р.). У цей період відбувається зародження референдумів і розвиток цієї форми безпосередньої демократії.

Перший у світі достовірно відомий референдум було проведено в 1439 р1. (на думку А. Дюнана - у 1449 р.) у швейцарському кантоні Берн. На ньому вирішувалася проблема фінансового становища цього кантону, а саме: затвердження збору в розмірі одного ангетера на тиждень для погашення військових боргів кантону. У подальшому позитивний досвід Берна був запозичений більшістю інших швейцарських кантонів. На референдумах вирішувалися різноманітні питання суспільного життя, які до цього були предметом зібрання мирових сходів. На відміну від мирових сходів ХIIІ-XIV ст., які збиралися для вироблення конкретного рішення проблеми, що поставала перед кантоном, референдуми передбачали голосування населення кантону з питань, запропонованих місцевими урядами.

До початку XIX ст. референдуми практикувалися у Швейцарії виключно на кантональному рівні. Під тиском Франції на початку XVII ст. референдуми зникли на певний період з політичного життя країни, їх ініціювання стало каратися в Швейцарії як державний злочин.

Накопичений позитивний досвід використання народного законодавства в кантонах, незадоволення насильницькими методами зміни державного управління, що здійснювалася у Швейцарії під тиском Франції, та реакція населення на дії нової аристократії, яка позбавила пересічних швейцарців можливості брати участь в управлінні державою, стали причиною відновлення проведення референдумів у Швейцарському Союзі. Переконливою є позиція А. де'Токвіля, який пояснював схильність швейцарців до референдумів складністю громадянського суспільства в цій державі. Дійсно, в багатонаціональній та багатоконфесійній державі вирішення актуальних проблем шляхом проведення референдумів було і залишилось оптимальною моделлю та важливим чинником консолідації громадянського суспільства.

На думку відомого французького мислителя, що тривалий час проживав у Швейцарії, Ж.-Ж. Руссо, успіх референдумів у Швейцарії пояснювався малими розмірами кантонів. К. М. Тахтарєв зауважував, що політичний розвиток Швейцарії не зупинився на стадії часів Руссо. Швейцарська демократія давно вже вийшла за межі особливого демократичного простору, визначеного французьким мислителем.

Перший загальнодержавний референдум був проведений у Швейцарії в 1802 р. Його предметом стало затвердження другої конституції

Гальветичної республіки. Голосування створило парадоксальну ситуацію: за прийняття конституції висловилися 72500 швейцарців, проти - 92500І. Проте всупереч результатам референдуму Конституція 1802 р. була прийнята і залишалася чинною до прийняття на референдумі 27 червня 1848 р. нової конституції. Це було можливе в результаті зарахування голосів громадян, які утрималися, на користь рішення про прийняття конституції, на основі залучення принципу "хто не висловився проти прийняття конституції, той її схвалює".

Надалі місцеві та загальнофедеральні референдуми проводилися в Швейцарії досить часто. Інститут місцевих референдумів був започаткований дещо раніше, в 1845 р., у кантоні Ваадт, в 1846 р. - у кантоні Люцерн, ще пізніше - в кантонах Швіц, Цуге, Нейштал ь та інших, тоді як на загальнодержавному рівні референдуми були інституалізовані лише Конституцією Швейцарії 1874 p., Законом від 17 червня 1874 р. про народні голосування та Регламентом Федеральної ради від 2 травня 1879 р.

Хоча лише на загальнофедеральному рівні у Швейцарії на сьогодні проведено понад 400 референдумів, ідеалізувати швейцарський досвід не варто. Ще А. Єсмен стверджував, що дуже гарні закони терпіли у Швейцарії поразку, тобто не приймалися, саме через "referendum". Зокрема, не здобув підтримки швейцарців прогресивний конституційний проект 1833 р. У 1875 р. на референдум виносилися питання щодо прийняття закону про розширення виборчого права та питання щодо затвердження цивільних шлюбів. Перше питання отримало негативну відповідь, тоді як введення цивільних шлюбів на референдумі підтримали. ЗО липня 1882 р. швейцарці проголосували проти закону про заходи боротьби з епідемією, який передбачав суцільну вакцинацію населення Швейцарського Союзу (254 340 голосів - "проти", а 68 027 голосів - "за").

Утім рішення швейцарських референдумів цього періоду не були власне загальнонародними через існуючі на той час у Швейцарії виборчі цензи. Фактично жінки, а також незаможні верстви населення не мали права голосу.

У XVII ст. рецепція позитивного швейцарського досвіду укріпилася на Американському континенті. Перший референдум тут було проведено 1640 р. у колонії Массачусетської затоки, але широке застосування ця форма безпосередньої демократії знайшла лише два століття по тому.

Перший конституційний референдум у США було проведено в штаті Массачусетс у 1780 р.1 Після його проведення інші Північноамериканські штати почали проводити референдуми для прийняття та зміни своїх конституцій. Проте на початку XIX ст. така практика була припинена рішеннями судів штатів, які вважали, що законодавчі органи штатів не мають права делегувати виборчому корпусу свої повноваження в царині законотворчості.

У 1776-1809 pp. у всіх штатах через референдум було прийнято лише 3 конституції з 25, в 1810-1839 pp. - 8 конституцій, а в 1840-1869 pp. лише 4 конституції з 43 були прийняті легіслатурами (законодавчими органами) штатів. Але інститут референдуму був законодавчо закріплений у США лише наприкінці XIX ст.

Уперше в США інститут референдуму був закріплений в Конституції Південної Дакоти в 1896 р. Того ж року статут м. Сан-Франціско закріпив порядок проведення референдуму для вирішення муніципальних справ. На початку XX ст. референдуми та законодавчі ініціативи були закріплені в конституціях 21 штату США та в статутах понад ста міст країни, але на загальнофедеральному рівні референдуми не проводилися. У Франції інститут референдуму почав застосовуватися під впливом теорії народного суверенітету, розробленої Ж.-Ж. Руссо. З 1789 по 1839 pp. у країні було проведено 8 загальнонаціональних референдумів, найчастіше з конституційних питань.

У1804 р. французьке конституційне право передбачило проведення так званих плебісцитарних референдумів, сутність і зміст яких полягали в схваленні чи засудженні політики окремого державного діяча або затвердженні його державного статусу. Перший плебісцитарний референдум був ініційований Наполеоном Бонапартом з метою затвердження за ним звання довічного консула. Саме на підставі пронаполеонівських підсумків плебісцитарного референдуму Сенат проголосив Бонапарта довічним консулом Франції. Цей референдум, по суті, легітимізував подальше самопроголошення Наполеона імператором Франції.

Остаточної дискредитації інститут референдуму зазнав у Франції за часів Людовіка Наполеона, який в 1851 р. звернувся до народу з проханням делегувати йому повноваження щодо створення нової конституції країни за умови її подальшого затвердження самим народом. Прохання Наполеона було винесене на загальнодержавний референдум. За його пропозицію проголосували 7 500 000 громадян, а вже 14 січня 1852 р. Наполеон III одноосібно проголосив нову конституцію Франції, "забувши" при цьому винести її на референдум.

Отже, народне голосування, що стало знаряддям непересічного політичного пройдисвіта, у Франції здавалося дискредитованим назавжди. Зокрема, в 1895 р. питання про проведення референдуму було винесене на засідання парламенту представниками від пролетаріату, але парламентська більшість, пам'ятаючи наполеонівські плебісцити, висловилася проти проведення референдуму.

Навіть французькі вчені ставилися скептично до інституту референдуму. Зокрема, Ж. Сіньйорель, який в 1896 р. видав свою фундаментальну працю про референдуми, закінчив її словами: "Я не розумію і ніколи не розумів сенс існування референдуму".

Наприкінці XIX ст. референдуми закріпилися і на Австралійському континенті. У 1896 р. перші референдуми були проведені в Новому Південному Уельсі та Південній Австралії, а вже у 1897-1898 рр. у країні відбувся перший загальнонаціональний конституційний референдум. У подальшому Конституція Австралії 1900 р. закріпила в розділі. 123 інститути адміністративно-правових та конституційних референдумів.

Перед Першою світовою війною інститут референдуму отримав визнання і в Скандинавських країнах. Так, у 1905 р. у Норвегії було проведено референдум щодо подальшого перебування держави в реальній унії зі Швецією. Результати референдуму були надзвичайно переконливими - 368 392 особи проголосували за розірвання унії і лише 184 норвежця висловилися проти. У вересні того ж року Норвегія та Швеція домовилися про порядок розділення. Цей референдум мав позитивний резонанс у Європі, оскільки довів можливість самовизначення країни, наразі Норвегії, у мирний спосіб.

На жаль, Перша світова війна перешкодила утвердженню референдумів у світі і, зокрема, в Європі. У 1914-1918 рр. політики віддавали перевагу силовим методам вирішення національних і міжнародних конфліктів.

Отже, появі референдумів сприяли, з одного боку, традиції мирових сходів давніх швейцарців, а з іншого - теорія народного суверенітету Ж.-Ж. Руссо. На думку К. М. Тахтарєва, на час появи теорії народного суверенітету демократія у Швейцарії давно уже переросла демократичний простір, визначений Ж.-Ж. Руссо. Отже, є підстави говорити про наявність двох національних моделей референдумів: швейцарської і французької, які згодом були реципійовані до конституційного права й адаптовані до національного права США, Австралії та Норвегії.

Швейцарська модель референдуму, започаткована традиціями народовладдя давніх швейцарських общин, є формою вирішення нагальних проблем суспільного та державного життя, що практикується як на місцевому, так і на загальнодержавному рівнях. Ця модель на місцевому рівні була широко запозичена в США. Французька модель, сформована під впливом теорії народного суверенітету Руссо, який надмірно ідеалізував швейцарський досвід проведення референдумів, знайшла визнання в окремих країнах Європи, де проведення референдуму вважалося подією виключної державної важливості і практикувалося для вирішення вузького кола питань загальнодержавного значення.

Закріплення референдумів у праві зарубіжних країн сприяло визнанню ними інших форм безпосередньої демократії. Так, у Швейцарії разом з референдумами були узаконені такі інститути прямого народовладдя, як Народне вето (кантони Базель - 1832 р., Валлісон -1839 р., Люцерн - 1841 р.), народна законодавча ініціатива та ін. У США референдуми застосовувалися паралельно з внесенням законодавчих ініціатив, а у Франції невдовзі після першого референдуму стали проводитися плебісцити, перший з яких відбувся у 1791 р. у м. Авіньйоні.

Другий період становлення референдумів припав на період між двома світовими війнами (1919 - 1939 рр.). Окрім свого традиційного призначення, що полягало в затвердженні або відхиленні конституцій (Болівія, Естонія, Ірландія, Португалія, Румунія, Уругвай, Чилі) та законопроектів, референдуми стали виконувати роль своєрідного арбітра в конфліктах між конституційними органами держави. Вперше ця функція була закріплена за референдумами Веймарською Конституцією 1919 р. (ст. ст. 43,73, 76).

На другому етапі референдуми були затверджені конституціями багатьох європейських країн: Австрії 1920 р. (ст. ст. 41,43-46,60), Чехо-Словаччини 1920 р. (§ 46), Естонії 1920 р., вільного міста Данціг 1922 р. (ст. ст. 43, 47-49), Греції 1927 р. (ст. 125), Ірландії 1937 р. (п. 46-47), відповідними змінами 1922 р. до Конституції Швеції 1809 р. (ст. 49) та конституційними актами деяких інших країн. Проте випадки реалізації зазначених конституційних норм були поодинокими.

Найбільш відомі референдуми міжвоєнного періоду: народні голосування в Естонії (1920 і 1923 рр.): референдуми 1925-1926 рр. у

Німеччині з приводу конфіскації майна кайзера, членів колишньої імператорської сім'ї та принців.

У цей період також проводилися референдуми щодо зміни форми правління: референдум 1919 р. у Люксембурзі з проблеми подальшого існування монархії, референдуми в Греції відносно поновлення монархії (1920, 1934 рр.) та встановлення республіки (1924, 1927 рр.).

Подальший розвиток отримали і референдуми з міжнародно-правових питань. У 1920 р. Швейцарія за результатами референдуму вступила до Ліги Націй, в 1921 р. швейцарці більшістю голосів (71,4 %) підтримали ратифікацію Версальської конвенції.

В окремих випадках інститут референдуму використовувався як демократичний засіб узаконення антинародних рішень. Так, у 1923 р. британський уряд організував у Південній Родезії референдум щодо подальшої долі цієї своєї колонії, але право участі в ньому надав лише особам європейського походження, що й визначило Його результати на користь збереження колоніального статусу зазначеної країни.

У 30-х рр. XX ст. інститут референдуму був суттєво дискредитований підтримкою голосуваннями у нацистській Німеччині в 1933 р. виходу держави з Ліги Націй; в 1934 р. поєднання посади рейхсканцлера і президента країни; у 1938 р. - аншлюсу Австрії з Німеччиною. Ці антинародні за своєю сутністю рішення були прийняті шляхом застосування найдемократичнішої форми прямого народовладдя - референдуму.

Отже, на другому етапі референдуми знайшли визнання в багатьох країнах Європи та Латинської Америки. Крім традиційних питань затвердження конституцій на референдуми почали виноситися й питання щодо зміни форми правління та широке коло міжнародно-правових питань. Проте інститут референдуму не став загальновизнаною формою народовладдя, а також був суттєво дискредитований результатами референдумів у нацистській Німеччині.

Третій етап розвитку референдумів (1945-1991 рр.) характеризувався інституціонал ізацією в національному праві й практикуванням цієї форми безпосередньої демократії в політичному житті та правотворчій діяльності більшості країн світу. Референдуми були затверджені конституціями: Франції 1946 р. (ст. 3) і 1958 р. (ст. ст. З, 53), Італії 1946 р. (ст. ст. 75, 132, 135), Японії 1946 р. (ст. 79), Люксембургу 1948 р., ФРН 1949 р. (ст. 29), Данії 1953 р. (ст. ст. 20, 29,42) та ряду інших країн. На референдумах в цей час здебільшого вирішувались питання незалежного існування держав (Монголія, Камбоджа) та зміни форми державної влади (Болгарія, Італія).

У 60-х рр. позитивний досвід практикування референдумів сприяв їхній рецепції в конституційне право країн Африки, зокрема Берега Слонової Кістки (нині Кот д'Івуар), Сенегалу та Алжиру. В цей період найчастіше проводились плебісцитарні референдуми. У часи П'ятої республіки у Франції такі референдуми ініціювалися Президентом Ш. де Голлем з найрізноманітніших питань: 22 жовтня 1958 р. - щодо долі конституції П'ятої республіки: 8 січня 1961 р. - щодо припинення війни в Алжирі; 8 квітня 1962 р. - щодо ухвали Евіанських угод. При цьому їхні результати незмінно використовувалися главою держави для закріплення режиму особистої влади, мали, антипарламентське спрямування. Недемократичну сутність голлістських референдумів вперше відзначив Ж. Дюкло.

У подальшому плебісцитарні референдуми нерідко проводилися в країнах Африки, Південної Америки та Південної Азії, часто підмінюючи загальнонаціональні вибори глави держави.

У самій же Франції наступники Ш. де Голля - президенти Ж. Помлілу та В. Жіскар д'Естен, пам'ятаючи причину відставки свого попередника, не ризикували вдаватися до проведення референдумів. Ж. Помпіду в 1972 р. зробив єдину спробу провести референдум з питання про вступ Франції до "Спільного ринку": 40% виборців проігнорували голосування, що на 1 млн. голосів перевищило кількість французів, які проголосували позитивно. Після цього Ж. д'Естен взагалі відмовився від ідеї проведення референдумів.

У 70-80-х рр. інститут референдуму був конституйований у більшості країн Африки (Анголі, Алжирі, Габоні, Ефіопії, Єгипті, Ліберії, Руанді, Сан-Томе і Прінсіпі, Того, Центрально-африканській Республіці та ін.); Азії (Бангладеш, Бірмі, Камбоджі, Пакистані, Південній Кореї, Шрі-Ланці); Південної Америки (Еквадорі, Колумбії, Уругваї, Чилі) тощо.

Референдуми в цих державах проводилися переважно з конституційних питань. Конституційні референдуми відбулися в зазначений час у більш як 40 країнах Африки, Бірмі (1973 р.), Камбоджі (1972 р.), Південній Кореї (1962, 1972, 1980 рр.), Шрі-Ланці (1982 р.), Південної Америки - Еквадорі (1978 р.), Колумбії (1957 р.), Чилі (1980 р.), Уругваї (1951, 1980 рр.). Іноді на референдумах ухвалювалися програмні документи революційно-демократичних партій (Алжир, Мадагаскар).

Практика проведення всенародних голосувань в умовах авторитарних режимів свідчить, що референдуми за таких умов втрачають свій демократичний характер. Зокрема, референдуми у Єгипті (1965, 1976,

1981,1985рр.), Сирії(1978, 1980 рр.), Заїрі (1984 р.), Бангладеш (1985 р.), Пакистані (1985 р.) та Чилі (1985 р.) носили плебісцитарний характер, а їх головною метою було узаконення політики глав військових режимів та затвердження за ними посади президентів, яку вони захоплювали внаслідок військових переворотів. По суті такі "референдуми" підміняли іншу форму безпосередньої демократії - загальнонаціональні вибори.

Водночас слушною є думка російського правознавця С. В. Троїцького, який зазначав, що плебісцитарні референдуми в авторитарних державах сприяють поступовій трансформації військових режимів спочатку в змішані, а в перспективі - і в суто цивільні уряди.

В 70-80-х рр. референдуми почали активно проводитися в країнах Європи. Справедливою є оцінка М. Н. Марченком кожного з цих референдумів як унікального. Зокрема, в 1971 р. у Швейцарії був проведений референдум щодо надання жінкам активного виборчого права, а в 1975 р. у Великій Британії відбувся єдиний за всю історію цієї країни загальнонаціональний референдум, на якому розглядалося питання про її вступ до Європейського економічного співтовариства (ЄЕС). У 1982 р. Гренландія за результатами референдуму вийшла зі Спільного ринку.

Характерною особливістю європейських референдумів цього періоду було розширення кола питань, що на них виносилися. Поряд з традиційними конституційними і законодавчими референдумами в Європі в цей час активно практикувалися міжнародно-правові референдуми (Данія, Франція, Норвегія - 1972 р., Велика Британія - 1975 р., Швейцарія - 1985 р., Іспанія - 1986 р.); адміністративно-правові референдуми (Іспанія - 1979,1980 рр.); референдуми щодо використання ядерної енергії в народному господарстві (Австрія -1978 р., Швеція - 1980 р.) тощо.

У зазначений період місцеві референдуми активно проводилися в переважній більшості американських штатів. Іноді, як це було в штаті Каліфорнія, виборцям пропонувалося відповісти на понад 100 запитань - від таких, що стосувалися збереження водних ресурсів і реформування системи освіти до страхування автомобілів від дорожніх пригод. У цьому штаті за 66 років загалом проведено понад 170 голосувань із ініціативи самих виборців.

Позитивний досвід проведення референдумів сприяв їх поступовому закріпленню Й у праві соціалістичних країн та країн із так званою "соціалістичною орієнтацією". Можливість проведення загальнодержавних референдумів передбачали конституції Монгольської Народної Республіки 1940 р. (ст. 29), Народної Республіки Болгарія 1947 р. (ст. ст. 2, 17, 35), Румунської Народної Республіки 1948 р. (ст. 37), Угорської Народної Республіки 1949 р. (§ 20), Німецької Демократичної Республіки (НДР) 1949 р. (ст. 81) та 1968 р., Куби 1976 р. Проте випадки проведення референдумів у соціалістичних країнах були поодинокими.

Зокрема, в 1946 р. у Болгарії було проведено референдум з питання скасування монархічної форми правління та встановлення республіки. Того ж року в Польщі відбувся референдум, на якому громадяни визначалися стосовно лінії західних кордонів держави та доцільності збереження Сейму.

У1968 р. громадяни НДР більшістю голосів затвердили нову Конституцію НДР, шо діяла до об'єднання Німеччини. Це була перша і єдина спроба соціалістичних країн довірити долю Основного Закону держави народу.

"Глобальна перебудова" 1989-1991 рр. у соціалістичних країнах Східної та Центральної Європи, а також союзних та автономних республіках СРСР сприяла проведенню на їх теренах референдумів. Відповідні події сприяли започаткуванню четвертого періоду становлення і розвитку референдумів у світі (1991 р. - до цього часу) і першому періоду історії референдумів в Україні (1991-2000 рр.).

У цей період на всенародні голосування найчастіше виносилися питання незалежного існування та прийняття нових конституцій. Так, тільки у 1991 р. через референдуми була легітимізована незалежність Литви, Латвії, Бегонії, України, Вірменії та Грузії. У 1990-1992 рр. аналогічні референдуми проводилися в республіках Югославії: у 1990 р. - у Словенії, у 1991 р. - Хорватії і Македонії, у 1992 р. - в Боснії і Герцеговині. Через референдуми були прийняті конституції Румунії (1991), Естонії (1992), Литви (1992), Російської Федерації (1995), Польщі (1997) та інших прстсоціалістичних країн.

Із 1989 по 1998 р. у європейських країнах було проведено 28 загальнодержавних референдумів, 9 з яких стосувалися питань проголошення незалежності республік, 9 - затвердження конституцій, 5 - реформування державного управління, 3 - приватизації та інвестиційної політики. Наведені факти є безперечним свідченням успішного використання інституту референдумів у постсоціалістичних суспільствах.

Утім, відсутність сталих демократичних традицій, складність становлення громадянського суспільства в перехідний період та недосконалість законодавства про референдуми в країнах Центральної та Східної Європи не раз перешкоджали проведенню референдумів. Зокрема, в Румунії у 1991 р. не відбувся референдум у справі делегалізації комуністичної партії, а у Чехо-Словаччині у тому ж році - референдум щодо подальшої долі чехословацької спільноти. Долю чеського та словацького народів і вибір форми державного існування одноосібно визначили політичні лідери, не вдаючись при цьому до вивчення думки громадян.

Але спроби провести перші референдуми у постсоціалістичних республіках не завжди були вдалими. Зокрема, суб'єктивна поведінка польського парламенту перешкодила проведенню референдуму 25 листопада 1990 р. щодо подальшої долі Сейму X скликання.

Посттоталітарне суспільство до публічного вирішення суспільних проблем одразу бути готовим не може, що підтвердив референдум 1993 р. у РФ з ініціативи Президента Б. Єльцина. Цей референдум спричинив збройне протистояння між виконавчою та законодавчою владою в Росії та поставив російське суспільство на межу громадянської війни. Прорахунки в оцінці перехідного періоду спричинили поразку конституційного референдуму 1994 р. в Албанії. Неоднозначно були сприйняті світовою громадськістю результати референдуму 1996 р. в Республіці Білорусь.

У цей період референдуми активно проводяться і в країнах, що розвиваються. Так, на початку 90-х р. XX ст. кілька референдумів було проведено в африканських країнах. На них традиційно затверджувалися конституції (Буркіна Фасо, Гана, Конго, Мадагаскар, Малі, Марокко, Нігер, Того, ЦАР, Чад) та легітимізувалася незалежність (Еріт-рея, 1993 р.).

Наприкінці 80-х - на початку 90-х рр. XX ст. інститут референдуму вперше за всю світову історію привернув увагу ісламських країн. У листопаді 1989 р. король Йорданії Хусейн висловився за проведення референдуму щодо лібералізації політичного життя в країні. У тому ж році в Ірані внаслідок всенародного голосування було змінено чинну конституцію. В 1992 р. на конституційному референдумі в Марокко абсолютною більшістю голосів (99,9 %) була прийнята поправка до чинної конституції. Поряд з проблемами правотворчості, вирішення міжнародних та адміністративно-правових проблем на референдум дедалі частіше виносяться питання морально-етичні, охорони довкілля тощо. Поштовхом до проведення таких референдумів у демократичному суспільстві стала увага громадян до неполітичних проблем, що, як правило, не цікавлять парламентаріїв.

На кінець XX ст. референдуми в пострадянських країнах здобувають неоднозначну реакцію європейської спільноти. Зокрема, у 1999 р. в Республіці Молдова відбувся загальнодержавний референдум про зміну форми державного правління. На голосування виносилися питання щодо надання парламентові додаткових повноважень. Серед них - права обирати главу держави. Реалізація рішень цього референдуму передбачала перехід до парламентської республіки в Молдові.

Більшість виборців проголосували за питання референдуму, але ПАРЄ дала негативну оцінку референдуму у Республіці Молдова. Всупереч рекомендаціям ПАРЄ, 98 парламентаріїв Молдови (конституційний склад "101 депутат) проголосували за внесення відповідних змін до Конституції Молдови 1994 р. Наслідками референдуму стали трансформація Молдови в парламентську республіку (першу серед колишніх республік колишнього СРСР) і перемога комуністів на парламентських та президентських виборах.

У останні роки загальнодержавні референдуми відбувалися і в економічно розвинутих країнах Європи, так званих державах "старої демократії". Зокрема у 2000 р. у Франції відбувся референдум з ініціативи глави держави Ж. Ширака про внесення змін до Конституції Франції згідно з якими термін повноважень Президента Франції після нових виборів скорочується з семи до п'яти років. Більшість французів підтримали ініціативу Ж. Ширака.

Наступного 2001 р. у Данії відбувся референдум щодо введення на території держави в обіг єдиної грошової одиниці країн-учасниць ЄС - євро. Результати голосування виявилися несподіваними - більшість датчан висловилися за подовження перехідного фінансового періоду та за обіг у внутрішній фінансово-грошовій системі датської крони.

Того ж року громадяни Швейцарії вкотре голосували з питання про вступ держави до Європейського Союзу. Позиція швейцарців залишилася переконливою - 80% виборчого корпусу проголосували проти вступу Швейцарії до ЄС. Утім, швейцарці переглянули своє відношення до деяких міжнародних інституцій у наступні роки. Так, у 2002 р. на референдумі 55 % громадян Швейцарії висловилися за вступ держави до ООН, а в 2005 р. - 54, 6% швейцарців проголосували за приєднання до Шенгенського простору і Дублінської угоди.

На початку XXI ст. референдуми продовжують активно використовуватися для вирішення суспільно значущих проблем міжнародного життя. У першу чергу, мова йде про референдуми шодо вступу до Європейського Союзу нових країн-учасниць. Так у 2003 р. референдуми з цього питання із позитивним результатом відбулися у Естонії (66,9%), Латвії(67%), Литві (89,9%), на Мальті (53,6%), у Польщі (70%), Румунії (56%), Словаччині (92,4%), Угорщині (83, 8%).

У 2004 р. на Кіпрі також відбувся референдум про вступ країни до ЄС. Його результати виявилися неоднозначними: 75, 8% населення Республіки Кіпр проголосувало "за" таке рішення, тоді як населення окупованих Туреччиною північних територій Кіпру ЄС не було допущене до голосування.

Референдуми щодо питань, пов'язаних із ЄС, відбулися і в інших країнах: у 2003 р. громадяни Швеції, яка є країною-учасницею ЄС, проголосували 56 % голосів "проти" введення європейської валюти на території держави.

На початок XXI ст. практикувалися й референдуми шодо міжнародно-територіальних питань. Зокрема у 2002 р. у Гібралтарі відбулося голосування щодо доцільності здійснення над територією держави спільного суверенітету Великої Британії та Іспанії. Більшість виборців проголосувала "за" збереження виключного суверенітету Великої Британії на території Гібралтару.

У 2001 р. референдум вперше було проведено в ісламській теократичній монархії Бахрейн. На цьому референдумі 94 % громадян Бахрейну ратифікували перший конституційний акт держави - Національну хартію, що започаткувала конституційну реформу в монархії.

На початку XXI ст., як і раніше, не втратили своєї актуальності й референдуми щодо подовження повноважень глави держави. У 2002 р. громадяни Пакистану проголосували 98 % голосів за подовження повноважень президента країни Перевеза Мушаррафа на 5 років. Того ж року іракці 99,9% голосів висловилися за подовження повноважень Саддама Хусейна на 7 років, а у Венесуелі в 2004 р. відбувся референдум, що подовжив повноваження глави держави Уго Чавеса.

В окремих країнах референдуми стосувалися зміни законодавства про вибори глави держави. Так, у 2001 р. на референдумі в Узбекестані переважна більшість виборців підтримали пропозицію І. Карімова про подовження повноважень глави держави із 5 до 7 років, у 2002 р. в Азербайджені громадяни ухвалили перехід від кваліфікованої до простої більшості голосів, необхідних для обрання глави держави, а у Білорусі в 2004 р. виборці 79,4% голосів "дозволили" брати участь О. Лукашенку на наступних виборах глави держави, тобто дозволили йому балотуватися на пост Президента Білорусі втретє.

Утім, референдуми щодо ухвалення нового законодавства про вибори глави держави мали Й демократичний характер. Так, у 2005 р. в Єгипті 70% громадян проголосували за проведення в країні виборів глави держави на альтернативній основі. Попри оновлення виборчого законодавства у вересні того ж року на таких виборах знову впевнено переміг Хосні Мубарак, шо правив до цього країною понад 25 років.

Характерною ознакою новітніх референдумів стали й спроби всенародного розв'язання проблем національних й етнічних меншин. У 2004 р. у Македонії було проведено референдум про розширення прав албанської меншини у країні, а в Угорщині - про надання громадянства Угорщини етнічним угорцям, що постійно проживають в інших державах. Обидва референдуми не відбулися через низьку явку виборців - 26 % і 37 % відповідно.

Не залишилися без уваги референдумів і питання повсякденного життя. Наприклад, у Швейцарії на референдумі 2005 р. майже 55 % громадян проголосували за легалізацію одностатевих шлюбів.

Особливого значення референдуми набули в Європі після прийняття 12 січня 2005 р. Конституції Європейського Союзу, що набере чинність з 1 листопада 2006 р. після ЇЇ ратифікації шляхом референдуму чи парламентської процедури в усіх державах ЄС. Литва і Угорщина вже ратифікували Конституцію ЄС шляхом парламентського голосування (щоправда, в Угорщині ратифікації Євроконституції передував референдум 2003 р. на якому 83,8% угорців проголосували за вступ до ЄС). У Великій Британії, Данії, Люксембурзі, Мальті, Польщі, Франції, Чехії та інших державах-учасницях ЄС мають бути проведені референдуми щодо Конституції ЄС.

Першою ж країною, що успішно ратифікувала Конституцію ЄС на референдумі 20 лютого 2005 р. стала Іспанія, громадяни якої 78,5% голосами "за" підтримали Євроконституцію. Схожий результат виявив і референдум у Чехії - 77, 3% виборців підтримали Конституцію ЄС. Але питання ратифікації Конституції ЄС на референдумах отримало підтримку далеко не у всіх країнах-учасницях ЄС. Так, на референдумах 2005 р. про ратифікацію Євроконституції 62 % громадян Нідерландів і майже 55 % громадян Франції проголосували проти ратифікації цієї Конституції. Схожий результат виявив і референдум у Ліхтенштейні. Такі неочікувані результати референдумів щодо Конституції ЄС спричинили до політичної кризи у самому ЄС - було прийнято рішення про доопрацювання проекту Єврокомісії, перегляду внутрішньої


Схожі статті




Референдне право України - Погорілко В. Ф. - 2.2. Основні етапи становлення і розвитку референдумів

Предыдущая | Следующая