Муніципальне право України - Погорілко В. Ф. - § 4. Місцеве самоврядування і місцеві органи виконавчої влади

Терміни "система державних органів виконавчої влади", "вертикаль виконавчої влади", "виконавча вертикаль", ""президентська вертикаль", "урядова вертикаль" з'явилися в політичному та науковому лексиконі разом із введенням в Україні місцевого самоврядування та пошуком оптимальної моделі його взаємодії з урядом і урядовими периферійними структурами на місцях. Річ у тім, що держава, якщо вона демократична, не може обійтися без децентралізації своєї виконавчої влади. Жорстка централізація цієї влади властива лише диктаторським або тоталітарним режимам. У теорії та практиці державного будівництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації:

1) децентралізацію демократичну, коли йдеться про перенесення (деволюцію) частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (територіальних громад, общин, комун, муніципалітетів, територіальних колективів) і тих органів, які воно обирає (органів місцевого самоврядування);

2) децентралізацію адміністративну, коли йдеться про створення на місцях спеціальних урядових органів (місцевих державних адміністрацій, префектур, урядових комісаріатів тощо), які становлять так звану урядову або виконавчу вертикаль.

У різних країнах по-різному застосовуються вказані вище форми децентралізації влади. Так, Велика Британія прославилася як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад і крупніших спільнот людей, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання державної адміністрації, органи якої на місцях відсутні. Цим шляхом йдуть також США, Канада, Австралія та деякі інші країни. У спеціальній літературі такий тип місцевого управління, що склався у Великій Британії та згаданих країнах, прийнято йменувати англосаксонським, або класичним, типом.

Свої особливості має місцеве управління у Франції, Італії та деяких інших європейських країнах. Його характерною ознакою є те, що поряд з місцевим самоврядуванням на місцях створюються та діють урядові периферійні структури - префектури, комісаріати, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністративної опіки відносно місцевого самоврядування, його органів і посадових осіб. Цей тип місцевого управління має назву французького, або континентального.

Протягом багатьох десятиліть пануючим принципом побудови державної влади в СРСР, до складу якого входила й Україна, був принцип її єдності, який зумовлював, своєю чергою, єдність системи рад як органів цієї влади. Тому місцеві ради були конституйовані як органи єдиної державної влади в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць (областей, районів, міст, селищ, сіл) і розглядалися в теорії та практиці державного будівництва радянських часів, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, тобто як певна урядова адміністрація, а з другого - як організація місцевого населення, що покликана вирішувати "всі питання місцевого значення", тобто як органи місцевого самоврядування. Цей тип організації управління на місцях має назву радянського. До того ж виконавчі органи місцевих рад, як про це вже зазначалося, перебували в подвійному підпорядкуванні, а отже, прямо входили до урядової вертикалі.

Таким чином, перед кожною державою, яка стає на шлях демократичного розвитку, завжди постає запитання, а яка із розглянутих тут форм децентралізації, який тип організації управління на місцях є більш прийнятний для неї з огляду на ті конкретні обставини політичного, економічного, соціально-культурного характеру, в яких вона виникла та діє.

Слід ще нагадати, що вибір форм децентралізації багато в чому залежить від того, на яких засадах має здійснюватися державна влада (її єдності чи поділу на законодавчу, виконавчу та судову), а також як держава в особі тих політичних сил, що при владі, ставиться до місцевого самоврядування, наскільки вона довіряє своїм громадянам і тим органам, які вони обирають, самостійно управляти місцевими справами, наскільки саме населення (територіальні громади) готове для здійснення цієї важливої місії.

Тут слід зазначити, що серед практичних працівників державного апарату, деяких учених іноді постає таке запитання: а чи не можна взагалі обійтися без місцевого самоврядування, оскільки воно є лише формою децентралізації державної виконавчої влади. Адже представники цієї влади - кваліфіковані фахівці в галузі державного управління - і ліпше, і оперативніше виконуватимуть відповідні функції. Такі міркування аргументуються, як правило, посиланнями на факти некомпетентності, неоперативності, а то й безвідповідальності та бездіяльності, на які закономірно страждає народне представництво взагалі, місцеве самоврядування зокрема, особливо на початковому етапі його розвитку, за відсутності відповідних демократичних традицій, політичної і правової культури.

Такі міркування продиктовані, як правило, невірою у здоровий глузд, таланти та ініціативу простих людей - народних представників, а також тих фахівців, яким вони довіряють здійснення виконавчих функцій місцевого самоврядування. Щодо перерахованих вище вад, то вони, на жаль, притаманні й професійному державному апарату, якщо не ведеться постійна робота з виховання високої політичної культури, зі зміцнення законності, дисципліни і правопорядку.

Коли держава знищує в собі всі сліди місцевого самоврядування, зазначав свого часу професор А. Ященко, вона неминуче працює над власним зникненням. Адже завдяки жорсткій централізації можна досягти, на його думку, лише певного порядку, підтримуючи в соціальному організмі роль адміністративної дрімоти, яку адміністратори називають добрим порядком, а щоб рухатися вперед, здійснювати реформи, глибоко стурбувати суспільство й надати йому швидкої ходи, для цього треба підключити до цього процесу все населення, тобто розвивати місцеве самоврядування1.

Ці думки, висловлені майже сто років тому, актуальні і сьогодні, коли в Україні відбуваються радикальні перетворення. Реалізувати їх силами лише центральних владних структур, не спираючись на підтримку всього населення, тобто не розвиваючи місцеве самоврядування, - завдання нездійсненне.

Україна, як відомо, - велика європейська країна, член Ради Європи, суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (статті 1, 6 Конституції України). Ось чому Україна обрала континентальний (європейський) тип управління місцевими справами з його дуалізмом здійснення публічної влади на місцях.

Тут слід зазначити, що вибір оптимальної моделі організації влади на місцях відбувався в Україні не просто. У 2005 р. виповнюється 15 років з дня прийняття Закону УРСР "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування", на підставі якого розпочалася муніципалізація вказаних місцевих органів влади на принципах місцевого самоврядування, зокрема була скасована субординація в їх системі та подвійне підпорядкування їх виконавчих органів - виконавчих комітетів, їх відділів та управлінь. Проте Президент України, якого було обрано в грудні 1991 р., став настійно вимагати відродження виконавчої (урядової) вертикалі, під якою розумілася, передусім, система місцевих урядових органів загальної компетенції, яка б створювалася Президентом і працювала на принципах суворої субординації по вертикалі.

Починаючи з 1992 p., Україна пережила три реформи державної виконавчої влади і самоврядування на місцях: у зв'язку із запровадженням у районах і областях, містах Києві та Севастополі, районах в цих містах місцевих державних адміністрацій на чолі з Представниками Президента України (1992 p.); у зв'язку з ліквідацією цих місцевих органів виконавчої влади та відновленням систем виконкомів рад як органів місцевого самоврядування (1994 р.); у зв'язку з ліквідацією виконкомів і відновленням місцевих державних адміністрацій на чолі з головами, на посаду яких призначаються Президентом України голови відповідних районних і обласних, Київської та Севастопольської міських, районних у містах рад (1995 p.).

Чинна Конституція України передбачає також систему місцевих державних адміністрацій у районах і областях, містах Києві та Севастополі як місцевих органів виконавчої влади, правовий статус яких визначається самою Конституцією (статті 118,119) і Законом України "Про місцеві державні адміністрації"1.

Однією з особливостей моделі організації державної виконавчої влади і самоврядування на місцях, яка поступово склалася і знайшла своє втілення у новій Конституції України, є те, що місцеві органи виконавчої влади створюються не тільки для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо місцевого самоврядування та його органів, а й беруть на себе основний обсяг повноважень по здійсненню управління відповідними територіями, зокрема районами й областями, а також містами Києвом і Севастополем. Це, своєю чергою, спричинило виникнення однієї з найскладніших проблем - проблеми розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування. У тих же країнах, де місцеве самоврядування управляє територіями, а місцеві органи державної виконавчої влади лише здійснюють контрольно-наглядові та деякі інші спеціальні функції (Італія, Франція), такої проблеми майже не існує.

Складність проблеми розмежування функцій і повноважень між вказаними двома системами місцевих органів влади зумовлена, по-перше, тим, що функціонально (змістовно) це, по суті, однорідні системи, оскільки вони вирішують практично однакові питання. В Україні ця проблема набуває особливого значення ще й тому, що на районні та обласні державні адміністрації Конституцією України покладається не тільки здійснення виконавчої влади в районах і областях (ст. 118) і контроль за органами місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих їм законом повноважень органів виконавчої влади (ст. 143), а ще й повноваження районних і обласних рад, делеговані ними відповідним місцевим державним адміністраціям (ст. 119).

Тут слід зазначити, що делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування добре відомо світовій практиці державотворення, про що йдеться в Хартії. Така практика, як про це вже зазначалося, не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень і разом з тим є однією з найважливіших форм економії фінансових і людських ресурсів, оскільки виключає необхідність створення поряд з органами місцевого самоврядування ще якихось структур державної виконавчої влади, особливо на первинному рівні адміністративно-територіального поділу держави.

До того ж, з точки зору державної теорії місцевого самоврядування, сам поділ повноважень місцевого самоврядування на "власні" та "делеговані" не несе в собі якесь серйозне концептуальне навантаження, оскільки всі свої владні повноваження місцеве самоврядування отримує в законі, в якому втілена державна воля народу. Тільки і всього, що в межах власних повноважень орган місцевого самоврядування діє цілком автономно, а в межах делегованих - під контролем відповідних державних органів, оскільки делегування повноважень не є формою їх повної деволюції на рівень того, кому вони делегуються. Ці повноваження залишаються і повноваженнями відповідних державних органів.

Проте однією з новел, яку запровадила нова Конституція України, є перенесення нею інституту делегування повноважень з вертикального на горизонтальний рівень - від районних і обласних рад як органів місцевого самоврядування до районних і обласних районних адміністрацій як місцевих органів державної виконавчої влади. Чому так сталося? А тому, що, згідно з Конституцією, районні та обласні ради визначені як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, проте без власних виконавчих органів, функції яких вимушені делегувати місцевим державним адміністраціям.

Може постати закономірне запитання. А для чого територіальним громадам сіл, селищ, міст такі органи місцевого самоврядування, які мають представляти їх спільні інтереси, управляти, наприклад, об'єктами комунальної власності, що перебувають у спільній власності територіальних громад, коли самі не спроможні здійснювати ці свої повноваження, через що мають делегувати їх державі в особі відповідних місцевих адміністрацій?

Природно, що з наукової точки зору така форма взаємовідносин самоврядних і державних органів є виключенням із загального правила, оскільки делегування повноважень, якщо таке право надається якомусь органу, є його правом, а не обов'язком. Звідси можуть виникнути відповідні конфліктні ситуації в практиці роботи вказаних органів. З другого боку, Конституція України (ст. 118) передбачає, що місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, що ці останні можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь. Якщо за недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловилися дві третини депутатів від складу відповідної ради,

Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої адміністрації.

До того ж так звані "делеговані" повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад і повноваження районних і обласних адміністрацій не розмежовані, що також породжує певні проблеми при їх застосуванні, оскільки у відповідних правових актах чітко не визначено, хто має право застосовувати ці повноваження як перша інстанція і як бути в тому разі, коли і виконавчий орган місцевого самоврядування, і місцева державна адміністрація з одного і того питання приймають рішення, які суттєво розрізняються за своїм змістом.

Отже, складається така ситуація, що місцеві державні адміністрації беруть на себе функції виконавчих органів місцевого самоврядування. Треба також мати на увазі й ту обставину, що Конституція України не передбачає більше об'єднання в одній особі, аніж посад голови районної, обласної ради та голови районної, обласної державної адміністрації. Отже, на цьому рівні існує так зване "двоголів'я", від якого Україна відмовилася 1994 р..

Тут слід зазначити, що сьогодні в Україні йде активний пошук більш оптимальної моделі організації влади на так званому "регіональному рівні". Цей пошук особливо пожвавився у зв'язку з проведенням в Україні адміністративної та політичної реформ. Висловлюються, наприклад, пропозиції про надання регіонам (областям) більш широких повноважень і про відновлення на цьому рівні виконавчих органів районних, обласних рад, а також про уточнення у зв'язку з цим функції місцевих державних адміністрацій, про зосередження їх зусиль в основному на реалізації контрольно-наглядових функцій. Ці ідеї стали лейтмотивом інавгураційної промови Президента України В. А. Ющенка, який, звертаючись до українського народу, закликав: "Ви хочете бути господарями там, де живете. Ви не хочете, щоб за вас усе вирішували у високих кабінетах. Ми повернемо права місцевим громадам. Громада сама дасть лад вулиці, селу чи місту. Ви самі оберете собі керівника, самі заробите собі гроші і самі будете їх витрачати. Ми будемо нацією самоврядних громад".

Схожі статті




Муніципальне право України - Погорілко В. Ф. - § 4. Місцеве самоврядування і місцеві органи виконавчої влади

Предыдущая | Следующая