Ринок фінансових послуг - Науменкова С. В. - 2.3. Зарубіжний досвід організації регулювання і нагляду за діяльністю фінансових посередників

Ефективне функціонування ринку фінансових послуг та його структурних елементів значною мірою залежить від організації регулювання та нагляду за діяльністю фінансових посередників.

Протягом останніх років фінансовий сектор багатьох країн зазнав значних трансформацій. Це, насамперед, стосується інституційних змін, появи фінансових конгломератів, значного зростання обсягів і зміни структури активів окремих підсекторів тощо. Такі зміни об'єктивно зумовили потребу в нових підходах до регулювання та нагляду за діяльністю установ на ринку фінансових послуг, а також необхідність запровадження нових моделей наглядових систем.

Ключовим аспектом організації систем регулювання та нагляду за діяльністю фінансових установ є забезпечення інституційної незалежності регуляторних органів.

Для реалізації цих функцій регулятори повинні бути забезпечені відповідними правами, захищені від втручання в їх діяльність інших органів державної влади, мати необхідний рівень матеріального забезпечення, гарантії від необгрунтованого звільнення фахівців, можливість ініціювати зміни законодавства, проводити самостійну кадрову політику тощо.

Особливості регуляторних систем окремих країнах світу подано в табл. 2.2.

Головною проблемою організації регулювання і нагляду за установами фінансового сектору було забезпечення незалежності регуляторних органів, яка досягається шляхом законодавчого закріплення за регуляторами певних прав і обов'язків, а також їх підпорядкуванням відповідним державним органам (див. табл. 2.2). У 2006 р. у світі переважала формальна підпорядкованість регуляторів фінансового сектору парламентам - 38,4 % (в європейських країнах - 67 %), міністерствам фінансів - 32,8 % і центральним банкам - 20,8 %. Ймовірніше за все така тенденція збережеться й надалі, а частка регуляторів, підпорядкованих парламентам, збільшуватиметься.

Зміни у системах регулювання та нагляду за діяльністю фінансових установ супроводжувалися процесом концентрації діяльності наглядових органів, унаслідок чого серед відомств, до яких належать органи банківського нагляду, скоротилася кількість центральних банків і департаментів уряду, а натомість зросла кількість самостійних наглядових органів.

Таблиця 2.2. Особливості регуляторних систем окремих країнах світу

Особливості регуляторних систем

Країна

Велика Британія

Німеччина

Канада

Японія

Польща

Угорщина

1

2

3

4

5

6

7

Встановлені законом цілі регулювання

Підвищення довіри до фінансової системи, захист прав споживачів фінансових послуг, зменшення фінансових правопорушень

Заходи щодо підвищення стабільності фінансової системи

Нагляд за діяльністю фінансових установ з метою підвищення їх надійності та дотримання законодавства; сприяння впровадженню процедур моніторингу ризиків

Створення стабільної фінансової системи, розробка та впровадження нормативних актів щодо захисту прав споживачів фінансових послуг

Забезпечення дотримання банками закону про банківську діяльність

Сприяння стабільному функціонуванню фінансового ринку та ринку капіталу; підвищення прозорості діяльності ринків фінансових послуг; підтримка конкуренції

Орган регулювання

Управління з фінансових послуг (Financial Services Authority)

Федеральне управління фінансового нагляду (Federal Financial Supervisory Authority (BAFin))

Управління нагляду за фінансовими установами (Office of the Superintendent of Financial Institutions (OSFI))

Агентство 3

Фінансових

Послуг

(Financial

Services

Agency (FSA))

Народний банк Польщі, Комісія з банківського нагляду (Naradowy Bank Polski (NBP),

Commission for Banking Supervision)

Управління

Фінансового

Нагляду

(Hungarian

Financial

Supervisory

Authority

(HFSA))


Продовження табл. 2.2.

1

2

3

4

5

6

7

Функції регулятора

Регулювання та нагляд за діяльністю банків, страхових та інвестиційних компаній, бірж, клірингових палат

Нагляд за діяльністю установ з надання фінансових послуг, страховими компаніями, ринком цінних паперів та деривативів

Нагляд за діяльністю банків та інших фінансових установ

Нагляд за банками, страховими компаніями та ринком цінних паперів

Банківський нагляд

Нагляд та регулювання сфери фінансових послуг

Правова основа

Закон "Про фінансові послуги та ринки" 2000 р. (Financial Services and Markets Act)

Закон "Про створення Управління фінансового нагляду" 2002 р. (Act establishing the Federal Financial Supervisory Authority)

Закон "Про Управління нагляду за фінансовими установами" 1997 р. (Office of the Superintendent of Financial Institutions Act)

Закон "Про Агентство з фінансових послуг" 2000 p. (FSA Law)

Закон "Про банківську діяльність" 1997 р.

(Banking Law)

Закон "Про

Управління

Фінансового

Нагляду"

1999 р. (Act

On the

Hungarian

Financial

Supervisory

Authority)

Наглядовий орган за діяльністю регулятора

Комітет, відповідальний за перевірку результатів діяльності Управління

Адміністративна рада, яка регулює склад керівництва

Комітет нагляду за фінансовими установами

Міністерство

Фінансових

Послуг

Правління, до складу якого входить голова та 6-8 членів. Функція правління полягає в управлінні діяльністю центрального банку

Наглядова рада є консультативним органом, включає 15 членів; її очолює президент Управління

Аудит, бюджетна звітність

Казначейство може надавати рекомендації щодо проведення незалежних фінансових перевірок Управління з фінансових послуг

Голова Федерального управління фінансового нагляду подає проект бюджету на затвердження Адміністративній раді. Висновки незалежних аудиторів спрямовуються голові, Адміністративній раді, Міністерству фінансів та федеральному фінансовому ревізору

Бюджет Управління узгоджується з Радою казначейства. Рахунки перевіряє аудитор

Агентство фінансується з бюджету центрального уряду

Вища контрольна палата проводить аудит діяльності Національного банку Польщі та Комісії з банківського нагляду

Аудит Управління здійснює Державне аудиторське управління, а нагляд за його діяльністю - міністерство фінансів


Закінчення табл. 2.2.

1

2

3

4

5

6

7

Відносини з виконавчою владою та парламентом

Казначейство призначає та звільняє голову Управління з фінансових послуг. Управління подає казначейству річний звіт. Міністр фінансів офіційно очолює Управління та звітує перед парламентом. Казначейство подає річний звіт Управління на розгляд парламенту

Президент Німеччини призначає голову Федерального управління фінансового нагляду. Міністр фінансів має наглядові повноваження. Парламент представлений в Адміністративній раді п'ятьма делегатами

Голова Управління нагляду за фінансовими установами призначається урядом та періодично звітує перед міністром фінансів. Міністр фінансів несе відповідальність за діяльність Управління та звітує перед парламентом. Генеральний контролер подає річний звіт міністру фінансів, який представляє його парламенту

Міністр фінансів здійснює нагляд за діяльністю Агентства з фінансових послуг, є членом Кабінету міністрів, призначається прем'єр-міністром

Щорічні оцінки фінансового стану банківської системи надаються уряду. Голову та заступника голови регуляторів призначає І Сейм за поданням президента Польщі

Президент Управління фінансового нагляду щорічно звітує перед урядом. Парламент обирає і президента Управління

За пропозицією прем'єр-міністра. Президент Управління щорічно інформує парламентський комітет щодо наглядової діяльності

Підзвітність зацікавленим особам та громадськості

Консультації з громадськістю щодо здійснення нормотворчої діяльності

Консультаційна рада, яка складається з представників академічних кіл, фінансової сфери, асоціацій споживачів, може надавати рекомендації щодо здійснення нагляду

Публікація річного звіту. Щорічні консультації з представниками фінансових кіл щодо нормотворчої діяльності та пруденційних норм

Публікація річного звіту

Публікація річного звіту, консультації з Асоціацією польських банків

Публікація річного звіту. Дві третини наглядової ради призначаються за результатами консультацій з професійними асоціаціями

Характерною рисою змін у системі нагляду за діяльністю установ фінансового сектору було суттєве підвищення рівня інтеграції діяльності наглядових органів. Протягом останніх років головною сферою відповідальності регуляторних і наглядових органів практично в усіх країнах був пруденційний нагляд. Окрім того, майже 80 % наглядових органів додатково виконували функції щодо вивчення та практичного розв'язання проблем забезпечення фінансової стабільності діяльності установ фінансового сектору.

За загальною оцінкою представників міжнародних фінансових організацій та національних органів регулювання і нагляду, зміни, що відбулися в інституційній структурі органів нагляду багатьох країн світу, сприяли підвищенню ефективності роботи наглядових органів, покращенню комунікацій та співробітництва, вдосконаленню підзвітності, поліпшенню структури фінансування, а також забезпеченню ефективного моніторингу найбільших системоутворюючих фінансових установ. Розгалуженість мережі фінансових установ, розширення спектру наданих фінансових послуг, взаємопроникнення та інтеграція фінансових ринків сприяли підвищенню рівня консолідації фінансового сектору, посиленню ролі центральних банків у пруденційному нагляді, вдосконаленню форм і методів співпраці між органами нагляду та влади з метою забезпечення фінансової стабільності.

У світовій практиці залежно від особливостей функціонування національних фінансових систем, зумовлених специфікою історичного розвитку, законодавства, традиціями, політичною структурою, рівнем економічного розвитку та регулювання економіки, виокремлюють три основні моделі наглядових систем: секторну, за завданнями та модель єдиного нагляду.

Секторна модель грунтується на чіткому розподілі завдань і функцій наглядових органів за діяльністю окремих секторів - банківського, страхового та фондового (інвестиційного). Для більшості країн така модель є базовою, оскільки становлення нагляду за діяльністю фінансового сектору починалося саме з неї. Це пояснюється тим, що окремі сектори історично з'являлися незалежно один від одного та розвивалися різними темпами на основі використання різного законодавства, різних інструментів і методів. Як свідчить аналіз, уперше тенденція відходу від секторної моделі для більшості європейських країн найчіткіше простежувалася в 2000 р., а з 2003 р. значно посилилася (табл. 2.3).

Таблиця 2.3. Моделі та структура наглядових органів за діяльністю фінансового сектору в країнах ЄС (станом на 1 січня 2007 р.)

Країна

Модель

Кількість наглядових органів

Відповідальність центрального банку за прийняття остаточного рішення у сфері банківського нагляду

Секторна

За завданнями

Єдиного нагляду

Австрія

+ (2000)

1

+

Бельгія

+ (2003)

1

Греція

+

3

+

Данія

+

1

Естонія

+ (2000)

1

Ірландія

+ (2000)

1

Іспанія

+

3

+

Італія

+

+

4

+

Кіпр

+

4

+

Латвія

+ (2000)

1

Литва

+

3

+

Люксембург

+

2

Мальта

+(2000)

1

Німеччина

+ (2000)

1

+

Нідерланди

+ (2000)

2

+

Сполучене Королівство

+ (2000)

1

Польща

+ (2003)

1

Португалія

+

+

3

+

Словаччина

+(2003)

1

+

Словенія

+

3

+

Угорщина

+ (2000)

1

Фінляндія

+

2

Франція

+

+

4

Чехія

+ (2003)

1

+

Швеція

+

1

ЄС-25

10

4

14

-

12

Болгарія

+

2

+

Румунія

+

4

+

Протягом 2000-2006 рр. від секторної моделі відмовилися 13 європейських країн. Однак Греція, Іспанія, Кіпр, Литва, Словенія, а також Болгарія і Румунія, які приєдналися до ЄС з 1 січня 2007 р., зберігають секторну модель у повному обсязі, а Фінляндія і Люксембург орієнтуються на неї частково: в цих країнах один наглядовий орган здійснює нагляд і регулювання двох секторів - банківського та фондового.

Відповідно до моделі за завданнями обов'язки наглядових органів розподілено на основі завдань і функцій нагляду на: пруденцінний нагляд за діяльністю фінансових посередників і на регулювання бізнесу у фінансовому секторі (модель "двох вершин"). Ця модель використовується лише в чотирьох європейських країнах: найповніше у Нідерландах, а окремі її елементи застосовуються у Франції, Португалії та Італії. Зазначену модель слід розглядати як перехідну від секторної до моделі єдиного нагляду.

За умови використання моделі єдиного регулятора відбувається концентрація всіх наглядових функцій в єдиному наглядовому органі.

У деяких країнах ці функції виконує центральний банк (Чехія, Словаччина), в інших - єдиний наглядовий орган відокремлено від центрального банку (Естонія, Латвія, Мальта, Угорщина). У 2007 р. третю модель нагляду за фінансовим сектором використовували 14 країн ЄС, і є всі передумови для переходу на цю модель інших країн.

Вважається, що модель єдиного нагляду може бути найбільш прийнятною лише для невеликих країн з відносно малим або недостатньо розвинутим фінансовим сектором. Разом із тим, можна навести приклад Данії, Швеції, Великої Британії та Норвегії - країн з добре розвинутим фінансовим сектором, які застосовують третю модель нагляду (див. табл. 2.3).

Зміни у структурі регуляторних органів зумовлені низкою чинників, головними серед яких е такі:

- розширення та інтеграція міжнародних фінансових ринків, що потребує посилення координації зусиль та уніфікації відповідальності наглядових органів, які регулюють діяльність фінансових установ;

- інституційне, технологічне, технічне, правове та функціональне ускладнення бізнесу у фінансовій сфері;

- посилення взаємозв'язків між окремими складовими фінансового сектору;

- поява фінансових конгломератів, що об'єднують різні ринки фінансових послуг.

Незважаючи на те, що конкретну модель регулювання фінансового сектору визначає уряд окремої країни, для європейської спільноти існують домовленості про необхідність поліпшення співпраці та конвергенцію європейських органів нагляду за діяльністю фінансового сектору. Протягом останнього часу важливим напрямом співпраці є спрощення і прискорення законодавчого процесу шляхом відповідного узгодження нормативних і законодавчих актів для всіх установ фінансового сектору ЄС.

Суттєвий вплив на вибір моделі нагляду має рівень концентрації фінансового сектору. Перевагу єдиному регуляторному органу надають саме країни з високим і середнім рівнями концентрації фінансового капіталу.

Відповідальність за прийняття остаточного рішення щодо вибору моделі регулювання і нагляду за фінансовим сектором покладається на уряд кожної країни, який має обрати модель, що найповніше відповідає політичній та фінансовій структурам країни, а також забезпечить максимальну дієвість і ефективність відповідної системи нагляду за діяльністю фінансового сектору (табл. 2.4).

Таблиця 2.4. Характеристика об'єднаних органів нагляду за діяльністю фінансового сектору в окремих європейських країнах

Країна

Назва органу

Рік створення

Сфера фінансового нагляду

Австрія

Financial Market Authority (FMA)

2002

Банківська діяльність, цінні папери, страхування, небанківські фінансові установи

Данія

Danish Financial

Supervisory

Authority

1988

Банківська діяльність, цінні папери, страхування, небанківські фінансові установи

Естонія

Financial Supervision Authority (FSA)

1999

Банківська діяльність, цінні папери, страхування, небанківські фінансові установи

Латвія

Financial and Capital Market Commission

1998

Банківська діяльність, цінні папери, страхування, небанківські фінансові установи

Люксембург

Commission de Surveillance du Secteur Financier

1999

Банківська діяльність, цінні папери

Мальта

Malta Financial Services Centre

2002

Банківська діяльність, цінні папери, страхування, небанківські фінансові установи

Німеччина

Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht

2002

Банківська діяльність, цінні папери, страхування, небанківські фінансові установи

Норвегія

Kredittilsynet

1986

Банківська діяльність, цінні папери, страхування, небанківські фінансові установи

Велика Британія

Financial Supervision Authority (FSA)

1997

Банківська діяльність, цінні папери, страхування, інші небанківські фінансові установи

Словаччина

Financial Market Authority (FMA)

2002

Цінні папери, страхування

Угорщина

Hungarian Financial

Supervision

Authority

2000

Банківська діяльність, цінні папери, страхування, небанківські фінансові установи

Швеція

Finansinspektionen

1990

Банківська діяльність, цінні папери, страхування, небанківські фінансові установи

Системи регулювання та нагляду за діяльністю установ фінансового сектору характеризуються посиленням ролі та розширенням наглядових функцій і повноважень центральних банків. Це пов'язано з тим, що центральні банки відіграють ключову роль у забезпеченні фінансової стабільності. Наприклад, центральні банки Бельгії, Великої Британії, Естонії, Латвії, Польщі, Фінляндії, Франції, Швеції беруть безпосередню участь в управлінні банківським наглядом шляхом призначення (або рекомендації для призначення) членів правління органу банківського нагляду, а також шляхом участі представників центрального банку в наглядовій раді цього органу. Спільне використання центральним банком та іншими наглядовими органами фінансових ресурсів і персоналу характерне для банків Бельгії, Франції, Латвії, Польщі та Ірландії.

Наприклад, в Естонії, Ірландії та Фінляндії банківський нагляд здійснює незалежний орган, до складу якого входять керівники центральних банків. У Бельгії закон вимагає від Національного банку Бельгії та Комісії з фінансів і страхування (CBFA) об'єднувати певні види діяльності та персонал на умовах, визначених Королівським декретом і Меморандумом між CBFA та центральним банком. У Латвії Комісія з фінансового ринку та ринку капіталу і Банк Латвії мають спільних представників у постійному представництві в Брюсселі, а фінансування діяльності комісії здійснюється за кошти учасників ринку, які перебувають у сфері її нагляду.

У зв'язку з ускладненням структури фінансового сектору винятково важливого значення набуває налагодження ефективних комунікаційних та інформаційних зв'язків між окремими підсекторами та їх регуляторами. Як показує досвід, найпоширенішими способами досягнення необхідного рівня обміну інформацією між регуляторами є взаємне представництво керівництва регуляторів у колективних органах управління та створення наглядової ради, яка об'єднує керівників регуляторів і може стати першим кроком до створення єдиного регулятора фінансового сектору.

У більшості країн світу функції регулятора на ринку банківських послуг виконує центральний банк. У країнах, що розвиваються, центральні банки досить часто відіграють роль мегарегулятора фінансового сектору, зокрема, в разі недостатньої розвинутості небанківських фінансових установ або в умовах банкоцентричної моделі розвитку фінансової системи. Використання такої моделі нагляду доцільне, насамперед, у країнах, фінансові системи яких перебувають на етапі становлення, а структура фінансового сектору є обмеженою за типом фінансово-кредитних установ та спрямованістю послуг. Це, на наш погляд, зумовлене такими факторами:

- можливістю здійснювати моніторинг за усім фінансовим сектором і швидше забезпечувати адекватну реакцію на потенційні загрози;

- здатністю застосовувати уніфіковані підходи до різних типів фінансових установ, що дає змогу знизити можливості регуляторного арбітражу;

- економією на масштабі, що виявляється у зниженні витрат;

- можливістю врегулювання конфлікту інтересів у сфері державного управління фінансовим сектором;

- забезпеченням надійного нагляду за фінансовими конгломератами з урахуванням оцінки ризику їх діяльності на консолідованій основі;

- потребою підвищення якості фінансового посередництва та посилення відповідальності регулятора за прийняті рішення;

- посиленням впливу фінансового сектору на економічну систему та економічний розвиток країни.

Є кілька причин створення єдиного мегарегулятора фінансового сектору.

По-перше, це може бути виправданим в умовах розвитку фінансового сектору в напрямі універсалізації, що, до речі, й відбувається в багатьох розвинутих країнах. Чим різноманітніші фінансові продукти та послуги, тим складніше здійснювати їх класифікацію та регулювання спеціалізованим органам. У разі, коли фінансові посередники пропонують єдиний пакет, що містить кредити, цінні папери, страхові поліси, або здійснюють відокремлену торгівлю фінансовими ризиками, проводять сек'юритизацію традиційних форм кредиту, пропонують кредитні деривативи, кредитні ноти, депозити, дохідність за якими визначається відповідно до зміни фондового індексу, діяльність спеціалізованих органів нагляду може бути ускладненою.

По-друге, причиною створення мегарегулятора може бути ускладнення структури власне фінансового сектору. Фінансові посередники, які працюють на розвинутих фінансових ринках, об'єднуються у конгломерати, холдинги, що значно ускладнює нагляд. У такій ситуації спеціалізовані органи нагляду не можуть оцінити сукупні ризики конгломерату.

У багатьох країнах з перехідною економікою, в яких функції регулювання фінансового сектору відокремлено від центрального банку та покладено на окремі регулятори, наглядові органи залежать від політики уряду та не мають достатньої самостійності й дієвого механізму підзвітності. У свою чергу, виокремлення банківського нагляду зі структури центрального банку і передача його мегарегу-лятору можуть призвести до втрати частини вже накопиченого досвіду банківського нагляду і зниження рівня довіри до фінансових посередників, що загрожує стабільності фінансового сектору та підвищує витрати регулювання.

Це пов'язано, по-перше, з потребою фінансування адміністративних, інформаційних і господарських функцій мегарегулятора, найбільший обсяг яких припадає на банківське регулювання. По-друге, зростають витрати на оплату праці співробітників, оскільки її рівень у центральному банку традиційно вищий, ніж в інших регулятивних органах. Крім того, як свідчить досвід, єдиний незалежний наглядовий орган доволі часто не може забезпечити однаковий ступінь розвитку або стабільного функціонування різних типів фінансових інститутів, насамперед, небанківських.

Проте у разі виконання функцій регулювання фінансового сектору центральним банком високий ступінь його незалежності та підзвітності підвищує довіру до регулятивних заходів. При цьому побоювання щодо надзвичайно великої концентрації повноважень у центральному банку стають менш обгрунтованими при чіткій організації процедури підзвітності. На сьогодні в Україні найкраще організований нагляд і регулювання діяльності банківських установ, оскільки найбільший досвід роботи має саме Національний банк України. Основні проблеми організації регулювання та нагляду за функціонуванням небанківських фінансових установ, на думку фахівців, полягають у частій зміні законодавства та інституційних рамок нагляду, недостатньому рівні незалежності наглядових органів і прозорості їх діяльності, політичної та громадської підтримки, дефіциті кваліфікованих кадрів, недостатньому фінансовому та матеріально-технічному забезпеченні.

Варто також зазначити, що в світовій практиці переваги об'єднання вважаються найбільшими тоді, коли поєднується нагляд за діяльністю банківського та страхового підсекторів, оскільки фінансові конгломерати найчастіше з'являються саме після злиття функцій фінансових посередників у сфері банківських послуг і страхування. Таке об'єднання отримало назву банкострахування (від фр. Bancassuran. ee), а найяскравішим його прикладом вважають німецький фінансовий конгломерат Allianz AG, який з'явився внаслідок придбання страховою компанією Allianz банку DresdnerBank. До недоліків об'єднання регуляторних органів належать такі:

- загроза створення регуляторної монополії;

- неврегульованість питань законодавчого і нормативного забезпечення наглядової та регуляторної діяльності;

- складність в об'єднанні різних регуляторних цілей та використанні єдиних інструментів, що ускладнює нагляд за різними типами фінансових установ і може спричинити конфлікт інтересів;

- неможливість одночасного надання всім установам однакового рівня захисту тощо.

Звертаючи увагу на позитивні й негативні аспекти створення об'єднаного органу регулювання і нагляду за діяльністю установ фінансового сектору та враховуючи світовий досвід розвитку такого процесу, можна стверджувати, що в перспективі Україна також змушена буде піти шляхом консолідації наглядових і регулятивних функцій у фінансовому секторі разом із запровадженням відповідних інституційних змін. Однак такий процес потребує досить багато часу і можливий лише в довгостроковій перспективі, а його ефективність визначатиметься рівнем розвитку фінансового сектору, чіткою стратегією його функціонування, рівнем фінансового і кадрового забезпечення, а також якістю менеджменту.

Підготовка до створення єдиного наглядового органу в Україні має передбачати:

- визначення пріоритетів фінансової політики держави та розроблення стратегії розвитку фінансового сектору;

- вдосконалення законодавчої та нормативної баз з метою уніфікації регуляторних вимог, методів і процедур нагляду;

- створення надійної системи обміну інформацією між окремими наглядовими органами на основі підписання меморандумів або укладання угод про співпрацю та обмін інформацією;

- підвищення вимог до ліцензування діяльності фінансово-кредитних установ;

- підвищення рівня прозорості та стійкості функціонування фінансового сектору;

- поліпшення умов роботи та підвищення рівня матеріального заохочення фахівців, створення системи підготовки кадрів і підвищення їх кваліфікації;

- поліпшення державного фінансування діяльності наглядових органів або запровадження часткового їх фінансування за рахунок учасників ринку.



Схожі статті




Ринок фінансових послуг - Науменкова С. В. - 2.3. Зарубіжний досвід організації регулювання і нагляду за діяльністю фінансових посередників

Предыдущая | Следующая